生物技术服务

中国环境报调研组 1月8日，河北省施行的流域断面水质考核生态补偿机制，从200多个候选项目中脱颖而出，获得“中国地方政府创新奖”。

　　截至2011年11月，全省共扣缴生态补偿金10730万元。几年来，这一机制对加强海河流域水资源保护、遏制生态恶化趋势、促进产业结构和布局调整发挥了重要作用。


　　真实写照
　　有河皆枯有水皆污“糊涂账”难算


　　地理位置特殊，水资源稀缺，环保任务重。


　　河北省属海滦河流域，其中92.1％的面积属于海河流域，南水北调中线和东线流经，是我国水环境保护重点最多、任务最重的地区。


　　同时，河北省承担着保障北京市81％、天津市93.7％的工农业生产和生活用水、为京津阻沙源的重要任务，生态区位极为重要，环境敏感程度极高。


　　然而，河北省人均水资源量311立方米，亩均水资源量208立方米，分别仅为全国平均水平的1/7和1/10，属于有人口、生态双重压力的资源型极度缺水地区。


　　水污染严重，水环境质量差。2007年，河北省七大水系Ⅲ类和好于Ⅲ类水质的断面比例为27.7％，Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例为57.7％。主要污染物化学需氧量平均浓度分别为102.5毫克/升。


　　同时，河北省污染物排放量大和水环境容量有限的矛盾逐渐凸显。河北省化学需氧量排放量为66.74万吨，为允许纳污量的7.57倍；氨氮排放量为6.78万吨，为允许纳污量的15.77倍。


　　有河皆枯，有水皆污，曾经是河北省不少河流污染的真实写照。上下游间，污染成了一本“糊涂账”，必须创新流域水环境管理机制。


　　开展试点
　　超标就罚施加压力催生动力


　　2008年3月，河北省政府办公厅正式下发《关于在子牙河水系主要河流实行跨市断面水质目标责任考核并试行扣缴生态补偿金政策的通知》。

　　同年4月起，河北省率先在子牙河水系实施跨界断面水质考核和财政部门国库结算扣缴为主要内容的生态补偿管理机制。


　　具体地说，当河流入境水质达标或无入境水流时，超标0.5倍以下，每次扣缴10万元；超标0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣缴50万元；超标1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣缴100万元；超标2.0倍以上，每次扣缴150万元。


　　当河流入境水质超标，而出境断面污染物浓度继续增加时，超标0.5倍以下，每次扣缴20万元；超标0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣缴100万元；超标1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣缴200万元；超标2.0倍以上，每次扣缴300万元。


　　在同一个设区市范围内，对所有超标断面累计扣缴。水质每月随机监测，超标一次罚一次，连续4个月超标将被“区域限批”。


　　河北省实行了上下游市县和省环保部门3家共同取样、分头监测、比对确认等监测制度。


　　新机制给地方政府施加了巨大压力，也催生了治污的动力。新政实施头一年，子牙河水系化学需氧量平均浓度下降42.8％，氨氮平均浓度下降13.7％。


　　全流域推广
　　完善机制提高标准打造样本


　　借鉴子牙河流域生态补偿的经验做法，2009年4月起，河北省在全省七大水系56条主要河流实行跨界断面水质目标考核。


　　2009年7月开始实施的《河北省减少污染物排放条例》为生态补偿金扣缴制度提供了法律保障。


　　随着流域水质逐步改善，生态补偿金的数额有逐年减少趋势。对此，河北省环保厅每年都对生态补偿金扣缴机制进行调整。2010年，河北省把化学需氧量浓度考核标准由200毫克/升提高到170毫克/升。


　　据河北省环保厅相关负责人介绍，今后，还将对生态补偿制度进行完善，即“一增两改两提高”:增加考核指标；改人工监测为自动监测，改变资金使用方式；提高补偿金扣缴标准，提高水质考核标准。


　　2009年，河北省被确定为全国省级全流域生态补偿的唯一试点省份后，四川省、河南省、湖南省、天津市等省份相继到河北省进行交流探讨，学习借鉴河北的经验做法，有的还制定了自己的流域生态补偿制度。


　　四两拨千斤
　　政府加力度企业下决心群众得实惠


　　促进了流域水环境质量改善。监测显示，2010年末，七大水系Ⅰ～Ⅲ类水质比例为47.2％，比上年提高4.8个百分点；劣Ⅴ类水质比例为33.6％，比上年下降8.1个百分点。


　　强化了地方政府环境责任。如果完不成污染治理任务，政府不仅要为污染埋单，主管领导还可能受处罚，强化了地方政府治理责任。截至2010年底，河北省共建成并运行城镇污水处理厂175座，污水处理率从36.14％跃升至80％。


　　切实解决人民群众饮水问题。扣缴资金专项用于下游市县流域环境治理项目，获得了广泛的群众基础。近年来，邢台市宁晋县用生态补偿金打深水井8眼，建设无塔供水6套、污水排放管道13条，近10万人受益。


　　促进企业真正下决心治污。在生态补偿金扣缴机制下，各级政府加大了对沿河企业的监管执法力度，环境执法权威得到强化。如邢台市对超标排污的工业企业实行高限处罚甚至挂牌督办，沧州市建成重点污染源在线监控系统，实现重点污染源在线实时监控。


　　(调研组成员包括徐琦、徐俊华、周迎久、文雯、张楠、岳跃国，本文由徐琦执笔)


　　启示一


　　利用经济杠杆解决环境问题，推动环境资源价格改革，是突破资源环境瓶颈的关键手段


　　多年来，我国在治污上习惯于采取法律和行政手段，相对忽视经济手段。而河北省在国家生态补偿法律依据不足的情况下，先行先试，以行政力量强化执行力，引入市场手段，以“谁污染谁付费，谁受益谁补偿”为原则，推动了环境成本外部化，相比过去单纯“雷厉风行”的行政手段，更具可持续性。


　　启示二


　　落实政府环境责任要有切实可行的具体措施


　　多年来，我国缺乏一套把环境保护纳入官员政绩考核的系统机制。与地方政府签订的责任状，考核结果对领导干部个人的影响并不是很大，没有起到震慑作用。而河北省流域断面水质考核生态补偿机制的建立，真正把官员的政绩考核和污染治理效果挂钩，达不到考核标准，不仅丢钱袋子、脸蛋子，还有可能丢官帽子，起到了牵一发而动全身的效果，改变了“发展自己的经济，污染共同的河流”的局面。


　　启示三


　　不断改革创新是破解我国流域水污染治理难题的根本要求


　　过去我国流域治理多以点源治污为主，各地政府各自为政，缺乏合作机制。而河北省目前所实践的跨区域的断面水质考核机制，落实上下游污染防治责任，从点向面拓展，是一项突破行政区域界限、激励大家“劲往一处使”的环境管理政策。实践证明，科学界定断面考核补偿的范围、区域，建立让污染地区“丢钱又丢人”的奖惩机制是解决流域水污染的行之有效的手段。