环境保护与监测技术中心

　湖南省政府日前印发《〈湘江流域重金属污染治理实施方案〉工作方案(2012~2015年)》，明确分解具体治理任务，设定考核评估时限。由于湖南省政府湘江流域重金属污染治理工作面临着土壤修复和污染底泥治理技术制约，尤其是严重资金缺口的制约，在此背景下，以湘江流域重金属污染治理为主题，衡阳和株洲准备向国家发改委申请发行专项债券。


　　笔者认为，此次地方政府发行重金属污染治理专项债券，不仅有助于丰富地方政府环境保护和治理的资金来源，还可能突破我国地方政府不得发行债券的规定，为我国财政体制改革做出重要探索。


　　长期以来，在粗放型经济发展模式下，为谋求快速的经济增长速度，我国地方政府往往以牺牲环境为代价，造成严重的环境污染问题。这不仅降低经济发展质量，而且带来严重的民生问题。提高可持续发展能力，应对历史长期累积的环境污染问题，我国政府面临的最大困难是巨额的资金投入以及与之密切相关的公平负担问题。地方政府通过发行专项债券的方式为重金属污染治理等环境保护和治理提供资金支持可行、合理。


　　一方面，在尚未转变到符合科学发展观的经济发展模式的情况下，我国地方政府具有追求快速经济增长的强烈激励，将有限的财政资源投入到对经济增长贡献相对较小的环境保护和治理方面，是地方政府不愿意也不能做到的。发行专项债券筹集环境保护和治理资金，可以兼顾地方政府发展经济的主观需要，客观上也有助于丰富地方政府环境保护和治理的资金来源。


　　另一方面，债券本身具有一定的持续期，借旧债还新债方式可以使得债券持续期得以延长。这就意味着，为环境保护和治理埋单的成本可以在一定时期内由纳税人分摊，相较于政府财政资金一次性支付，降低了当期公众的负担。因代际平滑机制，具有较好的公平性和合理性。


　　更重要的是，若湖南省成功发行重金属污染治理专项债券，将直接突破我国预算法关于地方政府不得发行债务的法律规定，对完善我国财政体制起到试验田作用。时至今日，我国运行多年的分税制财政体制面临的最大诟病就是，中央和地方政府间财力与事权不匹配。地方政府承担的事权或支出责任通常大于其财力，面临巨大的财力缺口，并致使地方政府行为扭曲，比如土地财政问题。


　　但目前而言，通过分割税种、重新划分中央和地方共享税税率的方式完善我国财政体制的空间着实有限。学界和实务界自然将目光转向我国预算法明确禁止的给予地方政府发行债券权这一法律禁区，要求取消地方政府不得发行债券的法律规定，以此扩大地方政府财力来源，实现政府间财力与事权相匹配。


　　虽然近期全国人大常委会有关预算法修订案讨论并没有采纳对地方政府开放发债权的建议，但笔者认为，出于增加地方政府可控财力、完善财政体制考虑，可给予地方政府发行专项债券的权利。当然，为控制财政风险，发债权应控制在省(自治区、直辖市)一级政府，而不宜下放到更低层级地方政府。所以，就湖南以湘江流域重金属污染治理为主题申请专项债券发行而言，若国家发改委能够批复实施，也有较大可能要求以湖南省政府为债券发行主体，并对专项债券的发行、资金使用和绩效评价进行严格管理。


　　总之，在我国当前财政体制下，湖南以湘江流域重金属污染治理为主题的专项债券发行将是突破性的全新尝试。