小中大环评博弈中的三大焦点议题
在一个健全的市场经济背景下，只呼吁一些人作出利益牺牲，并不现实。
赵绘宇
11月29日上午10点，北京至沈阳铁路客运专线(即京沈高铁)京包线路段（北京至包头）沿线数个小区的几百名居民代表聚集在北京市规划委，与北京市规划委副主任周楠森等人进行了长达2个多小时的对话，他们不满铁路穿过人口居住密集区，要求对方必须给予京沈高铁改线的明确答复。周楠森承诺一个月之内一定给予答复。
事实上，近年来政府主导的建设项目引发的群体性事件并不鲜见。比如2007年就密集发生过厦门PX建设项目事件、北京六里屯垃圾焚烧场建设项目事件，后来还有更多的建设项目与环境利益间的冲突事件。这些事件中体现的社会公共利益与小群体业主利益间的严重冲突，解决起来需要利益各方之间的艰难博弈。
关于京沈高铁环境评估引发的争议，本文并非要具体判断此工程建设的是非问题，这需要更为精细的信息与调查。但此类问题引发的矛盾及其解决，需要遵循更明确的原则。这里面有三大问题不容忽视：第一个问题是是大的公共利益与小的公共利益相冲突时的解决方法；第二个问题是环境影响评价中公众参与的规则细节，也就是究竟该如何把握才能体现民意、更好决策；第三个问题是，当交通部与环保部等部委，基于社会管理目标因分工不一致而意见不同时，协调裁夺的根据是什么？
首先，修建高铁是为实现交通的高速与现代化。高铁的便捷、效率与安全，令不少发达国家（如美国）的不少民众都羡慕不已。高铁对于国家与区域的公共交通利益的意义是显著的。所以笔者就看到，在一个名叫“地铁城”的BBS上有人就京沈高铁问题写道：“城市周围都是居民区，大家都反对，那高铁就不用进城了。城市建设必然要牺牲一部分人的利益，政府能做的，是尽量把损失降到最低而已。”
说的固然都是实在话。但必然要牺牲的那一部分人的利益，放到每个个体身上，他都会不满与不平，应该怎么对待？在中国社会上个世纪强调集体主义的年代，倡议一下小集体利益应让位于大集体利益，是可能的。但市场经济时代则有不同的理念与规则，会形成无法避免的艰难博弈。尤其是在特大城市，人口扩张导致“人地”矛盾突出，近年来，交通规划、环保部门等行政主体 遭遇着频频出现的群体性抗议，其中比较常见的是居民为维护自己的环境权益，诸如采光权、通风权、景观观赏权等等，抗议相关部门对私权的侵扰。
事实上，在城市规划中，某些项目即使是为公共利益而兴建，也不意味能被所有公众无条件接受。不能简单地以更大公共利益或不同种类的公共利益直接覆盖小群体的利益诉求，否则将一再面临上述冲突。美国环境法中有一个著名的案例是，1982年，乐瑞陶女士诉一家有线电视公司占了她家外墙上很小一个面积，为了公共利益需要装一个小天线盒子。美国最高法院最终判决有线公司对该女士住宅构成侵占。
目前中国大城市房地产市场繁荣，市民房产的价值或投入成本大为增加，加上环境利益在不动产价值中的权重日益彰显，行政规划权力就可能对居民健康权、环境权以及财产权利造成多重影响。在一个健全的市场经济背景下，只呼吁一些人作出利益牺牲，并不现实。在交通规划的行为功能上，即使是纯粹的公益行为，也不能保证其最终方案能够为市民大众或“小众”接受，更遑论我们地方政府在规划中可能也有其利益而成为“当事人”。因此最优的规划、合适的补偿是市场经济理念下所必要的。
第二个是环境影响评价中公众参与的规则问题。环境影响评价制度，是指在建设与社会发展过程中，为照顾环境的利益而制作环境影响评价报告书，并予以公开与通过后才能施工的制度。是世界范围内绝大多数国家所采用的，中国也不例外。环评的进行与通过，需要公众参与，这在我国法律中都有要求。公众参与作为民主决策理念的贯彻，是环境影响评价的必经程序。但由于行政机构或基于利益“当事人”的考量，或基于回避繁难的取巧，很可能将公众参与虚假化，中外概莫能外。因此台湾学者叶俊荣将行政决策中公众参与程序的履行性质分为两类：“消极的谋求不违法”与“积极的谋求决策理性的提升”。京沈高铁项目中民众的不满就是，可能存在虚假的公众参与，高达94%的相关小区的施工同意率与事实很可能不符。这种模糊的、策略式的沟通问卷方式，与公众参与所要求的信息互通、项目解释的目的不符。这反而会激发公众与行政决策者间的紧张与不信任关系。这种“消极的谋求不违法”，并不是环评制度中公众参与的本质目标，其本质目标是提升决策的理性。
居民在信息拥有方面处于弱势是交通建设规划中的普遍现象，越是信息不全面，有时反而越是容易过度恐慌。政府部门在环境影响评价过程中，应当将环境影响与弥补的措施及后果，充分、科学、理性地告诉当事人，防止相关当事人的过度恐慌与过度索求补偿。充分的信息公开与论证，是杜绝冲突与今后可能发生的矛盾的关键。
第三个问题是，当交通部与环保部等部委基于社会管理目标的分工不一致时，协调裁夺的根据是什么？行政管理部门分工不同是肯定的，一定的博弈也是正常的。但如果以行政部门间的强势与弱势来决定博弈的结果，并不能真正解决类似于京沈高铁建设中的冲突。因为环保部管理下的环境利益，同样也是部分居民的环境利益，假如因为环保部的弱势，而使居民环境利益被忽视，那么矛盾与抗议将不会因处事机关的妥协而消失。
最理想的解决办法，一是事前依立法而裁夺协商；二是事后靠司法力量，由法庭依事实、法律而公平判断。其实，环境影响评价的法律中，对于何种条件下可建、何种条件下不可建、噪声的许可范围等事项都有明确规定。如果环评报告属实，则可据之判断；如果报告失实，则追究相关报告单位及人员责任即可。法庭作为公平精细裁决的专门机构，如能秉公办理，当然能做出合理判断与补偿。如果民众与行政机关都事前不依立法，事后不依司法，则公共决策永远消停不了。
（作者系上海交通大学凯原法学院副教授）
（原标题：环评博弈中的三大焦点议题）
