大气污染监测

王赣江


　　“法令行则国治，法令弛则国乱”。作为一个法治国家，环境保护离不开法治的保障。

　　从1979年至今，我国已经制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等环境和资源保护法律几十部。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件。国家还制定了环境标准1000余项。这些法律法规及规章形成了我国环境法律法规的基本框架。

　　随着《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正式实施，可以说，进一步降低环境污染犯罪门槛、从严打击环境污染犯罪成为了近期环境法治建设的一个突出特点。

　　环保事业不断发展，我国的环境法治建设也随之进入了新的发展阶段。在发展的同时，我们也应该注意到，其中存在的问题不容忽视。


　　■环境法治建设存在哪些问题?


　　立法、执法、司法和守法是法治建设的基本组成部分。当前，由于发展模式不科学、保障机制不健全、法律信仰缺失等多方面原因，在环保领域内，这些领域不同程度地存着在一些问题。


　　立法不完善


　　一是法律的可操作性不强。主要体现在：立法不健全，相关配套立法迟缓，导致在某些方面无法可依。例如，关于实施排污许可证、环境监测、饮用水水源保护等制度的配套法规至今尚不能及时出台。

　　有些法律条文之间存在冲突，对同一事项不同法规的规定不一致，甚至自相矛盾，导致执法人员无所适从。例如，对违反建设项目环评制度的处罚，多部污染防治单行法都做了规定，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》又进行了专门规定，相互之间多有冲突，给执法人员准确确定法律效力、正确适用法律，带来很大难度。

　　有些规定过于原则和粗略，无法实施。例如，现行《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”本条仅仅对地方政府提出了宣言性的要求，并没有规定出现严重污染后果时如何承担法律责任，因而可操作性不强。

　　二是法律规定软。一方面，现行环境法律法规过于宏观，往往要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多，却没有对应的法律责任条款，致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策，难以查处。

　　例如，《大气污染防治法》第十七条规定：“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。”但本条款并没有规定期限内达不到标准的法律责任。

　　另一方面，对违法行为处罚较轻，致使违法成本低。例如，我国从2005年就已经开始停止审批钢铁项目，防止钢铁产能过剩。但近十年时间里，钢铁项目却大幅上涨，全国钢铁产能从2005年的3亿多吨增长到了现在的七八亿吨。

　　从全国钢铁大省——河北省来看，产能也从1亿多吨上升到现在的3.14亿吨。这种状况的出现，除了宏观调控政策上的失误外，与国家没有对这些违法建设项目采取严厉处罚手段以及法律规定过“软”也有很大关系。

　　三是赋予权力小。主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，在地方保护主义严重的地区，环保部门无能为力，缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等行政强制手段，而申请法院强制执行又往往难以落实。

　　例如，河南丹江大观苑项目擅自改变项目性质未重新报批环评，国家及省、市、县4级环保部门多次责令其停止建设和使用，限期补办环评手续，并多次下达了行政处罚决定书，但由于缺乏行政强制手段，其违法建设、环境污染等行为长期不能得到有效解决。

　　四是处罚手段弱。体现为环境处罚的主要手段就是罚款，而且处罚数额较小，与违法行为带来的社会危害不相适应。

　　例如，《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚较轻，一些企业为赶工期、抢进度，往往边开工、边跑环评，形成了“违法建设——进行处罚——补办环评”的怪圈，甚至一些违法企业出现不怕查、不怕罚、主动请求处罚的现象。


　　执法不到位

　　执法环境差。一些地方GDP至上，使得环境执法环境差。


　　作为政府的组成部门，环保部门人、财、物力均受制于地方政府。在一些地方，环境执法存在“顶得住的站不住、站得住的顶不住”现象，环境执法缺乏独立性，执法工作受外部因素干扰严重。

　　目前，虽然执法环境有所改善，但仍有一些地方的地方保护主义严重，“对环境保护说起来重要，做起来次要，发展起来忘掉”。对违法建设项目，睁一只眼闭一只眼，不管不问;对污染企业，往往打着经济发展、纳税大户、事关就业和稳定等旗号将其保护起来。

　　执法地位不明确。从环保部门内部来看，环保综合管理部门和环境监察执法部门也存在着职能不清、监察执法地位不明确的问题。

　　一些基层环境执法人员反映，环境监察部门承担的任务繁多、庞杂，肩负了很多不属于环境监察职能的工作，冲击了正常的执法工作。

　　执法能力弱。从整体来看，当前环保能力建设水平不高，且发展不平衡。

　　一是力量薄弱，执法监察人员编制偏少，有的县级环保局只有一两个编制;二是经费不足，有的还属于自收自支，工作人员待遇偏低;三是能力不高，执法准入门槛较低，加上缺少业务培训，一些执法人员在查处环境违法问题时显得力不从心;四是装备缺乏，一些基层环保局至今还没有自己的办公场所，国家在“十一五”期间配备的不少执法车辆已经行驶了几十万公里，目前已经属于超期服役。