小中大污染场地1由于遗留的危险物质和污染物以及土壤和地下水的污染，其再利用和再开
发程序复杂风险较大，对环境和公众健康可能构成巨大威胁。因此，为了规避污染场地再
开发的风险，减轻对环境和公众健康的压力，非常必要对污染场地进行环境风险管理和修
复。同时合理安全开发污染场地有利于缓解经济社会发展用地的需求，对保护农用耕地也
将起到积极作用。
在快速发展的中国，对污染场地进行管理和修复已经成为一个不可忽视的重要问题。
这份报告将综述四个不同地区污染场地的管理框架：北美（美国、加拿大），亚洲（日
本、中国台湾地区），欧洲（欧盟、英国、德国、荷兰）和拉丁美洲（巴西、墨西哥）。
美国：美国污染场地修复的框架主要包括 1980 年通过的《综合环境反应、赔偿与责
任法案》。这部法案更多时候被简称为《超级基金法》。《超级基金法》确立了“污染者
付费原则”，规定不同当事人（在法律上被定义为“潜在责任方”）承担修复历史上被污
染场地的责任。此外，《超级基金法》授权美国环境保护署，可以强制任一潜在的责任方
支付场地的修复费用，包括不在土地被污染时期该块土地的所有者和经营者。场地修复费
用的分担和责任的分摊将在各潜在责任方之间解决。该法案对美国污染场地修复和企业环
境行为起到了巨大积极的推动作用。但是早期法案也存在着严重的不足，包括：引起大量
的法律诉讼，使小企业承受不公平的负担，州政府和当地社区的参与不充分（主要行动由
联邦政府负责）。特别是由于潜在的责任方可能承担无限的且不确定的责任，这使得投资
者和开发商望而却步，致使场地闲置，无法开发，最终变成“棕地”。该法的这些缺点，
已逐步通过后来对超级基金计划的多轮修正和改革得以纠正，其中包括 2002 年的《小规
模企业责任减轻和棕地振兴法》和其他与棕地有关的多个项目和计划。修改后的《超级基
金法》受到各利益相关方的欢迎，这些修正和改革对于中国这样的发展中国家具有实际借
鉴意义。此外，美国《超级基金法》的经验教训还包括污染场地的修复技术含量要求较
高，从而成本也很高；科学的风险管理，如控制现有污染扩散，在很多情况下比场地修复
更为有效。
加拿大：加拿大的政策框架高度分散，因为污染场地管理是各省的责任。因此，联邦的参与仅仅限于提供基金、技术援助以及制定联邦指导方针。由于所有具有管辖权的省份
均参与管理，加拿大的政策框架凸显了污染场地管理的复杂性。
亚洲：日本和中国的台湾地区在政策上主要沿袭了美国的基本模式，但又根据自身的
特点进行了有效的改良，值得我们研究和借鉴。
欧洲：欧盟各成员国的污染场地管理政策差异较大。不过，欧盟正在考虑制定新的土
地框架指令，计划通过这一指令由欧盟统一负责污染场地的管理。本报告选定的三个成员
国（英国、德国和荷兰）的政策很有特色，他们更客观现实，较早采取了基于风险管理的
污染场地管理方法。例如，在设定一个污染场地的修复目标时，应考虑该场地的未来用
途。其中，荷兰政策的突出特点在于他们把土壤看作不可再生资源，并把土地修复的过程
视为恢复土壤特定功能的过程。修复目标和土地规划相结合的理念值得借鉴和推广。
拉丁美洲：与许多发展中国家相似，拉丁美洲目前还没有针对受污染场地修复和再开
发的专门的、全面的法律法规。不过，巴西和墨西哥等国家正在努力解决污染场地修复和
再开发的问题。他们的经验代表了发展中国家场地修复的成长历程。
中国解决污染场地的问题，可以从其他国家吸取处理类似问题的经验和教训，加快建
立一个良好的管理框架。在过去的 30 多年中，许多发达国家都建立了污染场地的政策框
架和实施了相应的管理系统或实施细则，也不可避免地犯了许多错误，付出了高昂的代
价，这些经验和教训都值得中国参考和借鉴。
基于对国外主要的政策和法规框架的分析，可以得出以下相关的结论：
􀂈 为污染场地专门立法：尽管各国的立法背景有所不同，土壤污染管理防治法律各有千
秋，但世界上有代表性的国家和地区都经历了从分散立法到专门立法这一过程。由于
中国污染场地的复杂性和严重性，中国需要一部专门的土壤污染防治法律。
􀂈 明确认定各利益相关方及责任的分担：中国需要在按照“污染者付费”认定责任方和
有效执行修复任务之间找到一个平衡点，以此避免冗长、昂贵且不利于污染场地有效
管理的诉讼程序。同时应充分考虑到多数重污染企业的国营历史。
􀂈 制定政策遏制现有污染场地所造成的风险：在许多情况下，与其直接进行场地修复，
不如先采取保障措施，阻隔乃至封闭污染场地，以切断暴露途径，从而尽量减少对公
众或环境造成直接的威胁或风险。修复的目的是减少环境和公众健康风险。
􀂈 设定基于风险管理的修复目标：各国的经验表明，污染场地的完全彻底修复往往过于昂贵，最佳的修复目标是基于污染场地对环境和周边居民构成的风险来决定的，而这
又在很大程度上取决于污染场地的使用目的以及污染场地与人口中心的距离。
􀂈 建立污染场地修复的资金支持机制：依照美国与其他国家的经验，中国需要建立污染
场地修复活动的可持续性的资金支持机制，以便尽快对高风险急需修复的场地展开修
复行动。
􀂈 建立二次污染防护和劳工保护制度：修复工程本身会带来交通、噪音、空气、地表和
地下水污染。修复过程要严防污染转移和扩大化，必须建立环境影响消减计划
（EMP）。同时还要提供现场劳工保护，通过个人防护（PPE）防止工人急性和慢性
中毒。
􀂈 开发绿色复合技术：过去30 多年修复技术发展史表明，低能耗、低排放的环境友好型
修复技术是发展的主线。由于场地污染的复杂性，复合、组合技术是解决场地污染的
