环境保护与监测技术中心

　　共同但有区别的责任原则是国际环境法中最早确立的原则之一。萌芽于1972年的《人类环境宣言》，首次明确表述于1992年的《里约环境与发展宣言》，之后逐渐发展为国际环境法的重要和基本原则并被广泛应用。共同但有区别的责任原则在国际环境法中的明确和广泛应用，有力地维护了国际秩序中的公平和正义；构成了国际环境合作、全球环境治理中各国责任明确分配、基金机制和清洁发展机制等的法律基础；对维护发展中国家的发展权益和提高他们履行国际环境法的能力发挥了重要作用，具有重要意义。


　　笔者认为，我国环境政策应合理吸收国际环境法中共同但有区别的责任原则，创新机制，有效解决日益严峻的环境问题。


　　共同但有区别的责任原则是国际环境法基本原则，被广泛应用


　　共同但有区别的责任原则并无统一的定义，但本质上不外乎包括两方面涵义:一是共同责任。即保护环境是全人类共同的愿望，世界各国不论大小和贫富，都应承担共同责任；二是区别责任。是指由于历史、发展、能力等各种因素和情况不同，发达国家和发展中国家对全球保护的责任应是有区别的，发达国家应承担比发展中国家更大的责任。在共同责任和区别责任的关系上，共同责任是前提和基础，区别责任是关键和核心。或者说，共同责任是目的和目标，区别责任是实现共同责任的手段和途径。


　　共同但有区别的责任原则是国际环境法的基本原则，已经被广泛认可和应用。事实上，这一责任原则被纳入20世纪80年代以后通过的几乎所有全球环境公约中，如《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等，都在时间、领域、大小、方式、手段等方面对发达国家和发展中国家等不同主体的责任进行了区别对待。


　　共同但有区别的责任原则发挥了重要作用:一是有利于国际环境治理公平秩序的建立。这一原则是公平、平等等原则的延伸和发展，是抵制环保霸权主义和殖民主义的有力武器。有利于建立平等、互利和公平的国际政治、经济新秩序和新的全球伙伴关系。二是明确各国责任分配。既确定了所有国家的共同责任，也明确了世界各国在环境保护方面的各自责任。三是奠定和构成了国际环境法能力建设、资金机制等的法律基础。这一原则建立了全球环境基金等机制，对于全球环境保护和污染治理发挥了保障和推动作用。四是维护了发展中国家的发展权。五是促进了发展中国家对国际环境事务的参与。


　　共同但有区别的责任原则在国内环境政策应用的可行性


　　国际环境法中共同但有区别的责任原则的基础包括以下几方面:首先，保护全球环境是所有责任主体的共同目标、利益和责任；其次，各责任主体对地球环境造成的破坏和压力是不同的。如发达国家在过去和现在都是地球环境资源的主要消耗者和环境污染物的主要排放者；第三，各责任主体所具备的环境治理能力是有区别的，如发达国家拥有更多的财力和技术资源；第四，各责任主体所受环境污染影响及需求层次是有差异的。发展中国家是全球环境问题的最大受害者，尚有生存和发展的具体需要。


　　由于责任主体、内容等不同，国际环境法的相关原则不一定能够适用于国内环境法。但是，国内环境政策应用国际环境法共同但有区别的责任原则已经具备这一原则适用的基础条件，具备了一定可行性:


　　第一，我国已具备共同承担环境责任的法律基础。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这是共同但有区别的责任原则适用的前提。第二，生态功能分区等为共同但有区别责任原则的实施提供了技术基础。第三，客观条件决定了我国必须实施有区别的环境责任。我国是一个经济、社会和环境存在发展不平衡状况的大国，各地环境污染贡献、环境容量、所受环境影响、经济力量和技术力量等都有差异。第四，发展仍然是我国西部等欠发达地区的第一要务。第五，我国相关环境政策和工作已经开始了共同但有区别的责任原则的实践，并积累了一定经验。如我国实施的“十一五”和“十二五”总量减排指标分配、生态补偿制度等。


　　其实，由于国内环境政策存在明确的国家整体利益、中央政府强大的统筹能力和资金能力，在划分责任过程中存在更多有利因素，效率更高，共同但有区别的责任原则反而更容易实施。如减弱共同但有区别的责任原则在国际环境法中遇到的约束力、强制力等困境，降低实施阻力等。


　　将共同但有区别的责任原则应用到国内环境政策


　　结合我国实际，在国内环境政策中吸收国际环境法中共同但有区别的责任原则，对于解决我国日益严峻的环境问题具有非常重要的意义。包括:为环境管理体制、机制和政策创新、环境基金、环境技术的推广和使用等建立和提供法律基础，科学、灵活地使用环境容量，减少环境资源浪费等。

　　正如国际环境法中共同但有区别的责任原则是一个逐渐发展的过程一样，应用到国内环境政策也将是一个逐步的过程。这一原则应用到国内环境政策，主要在政策实施和法律法规制定两方面加以体现。


　　具体应从以下领域着手:首先，在现阶段，深化和细化共同但有区别的责任原则在具体环境政策，如《节能减排综合性工作方案》、生态补偿、流域污染治理等政策中的实施，总结和归纳相关经验。


　　其次，考虑将这一原则应用在相关的单行法及规章制度中，按照环境要素或法律中的客体环境外部性程度由大到小展开。也就是说，从《大气污染防治法》、《大气污染防治条例》等与大气污染物相关的环境政策开始，逐步过渡到与水污染物相关的环境政策，再到固体废弃物管理相关的环境政策。


　　最后，研究和探讨共同但有区别的责任原则作为《环境保护法》基本原则的可行性。