环境保护与监测技术中心

　减排行政审计是一种行政控制活动，即环境保护行政部门对地方政府为主的责任主体受托污染减排责任履行状况的控制。其目的在于保证受托污染减排责任全面、有效地履行。


　　污染减排行政审计是在我国提出“十一五”节能减排约束性指标的大背景下产生的。尽管采用的方法与其他环境绩效审计相类似，但其基本内涵和特征都有了很大程度的扩展和延伸，与之相对应的工作内容和管理方式也需要做出适度调整。因此，准确把握我国减排行政审计的内涵与特征，是深入开展和执行这项制度的关键。


　　(1)污染减排行政审计的核心目标与基本内涵


　　污染减排行政审计是在污染减排背景下提出的，是为污染减排服务的一套监督管理制度。它的核心目标就是保障不同阶段污染减排目标按时保质完成，确保各级污染减排责任履行的公正、合法和效益。


　　污染减排行政审计的基本内涵是围绕着核心目标确定的。它不以财务审计为唯一目的，而是以环境合规性审计和环境绩效审计为重点。由上级环境保护行政主管部门依照法律法规和相应的污染减排计划，对下级地方政府围绕污染减排建立的环境管理系统，以及地方政府和相关部门对污染减排责任的完成情况进行监督、评价和鉴证。即监督地方政府为主的责任主体对受托环境责任(即污染减排计划)的履行，评价和鉴证其受托环境责任的履行状况。同时对地方政府提出的有关环境管理问题提供咨询，从而实现对地方政府污染减排责任履行过程控制的一种活动。因此，减排行政审计又是一种行政控制活动，即环境保护行政部门对地方政府为主的责任主体受托污染减排责任履行状况的控制，其目的在于保证受托污染减排责任全面、有效地履行。


　　(2)污染减排行政审计是对污染减排的全过程管理


　　与一般性审计相比，减排行政审计更强调对污染减排全过程进行监督管理。既包括传统审计的准备、实施和报告3个阶段，还增加了后督办这一后续审计程序。后督办制度是减排行政审计的一个重要环节，也是实现污染减排全过程管理的关键。它要求在工作审计完成后，上级环境保护行政主管部门根据需要适时对地方政府以及相关部门的整改工作进行回访和再评估。就当初提出的审计意见和建议的执行情况、执行效果进行追踪核查，审核整改工作的落实情况。对于整改工作滞后的地方和部门，将按照有关规定给予通报和相应的行政处罚。


　　运用减排行政审计实现对污染减排的全过程管理，形成了数据统计、评估、审核、指导、后督办等一系列监督管理办法。不仅有助于各级政府准确把握污染减排动态，及时做出政策调整。同时，加强了中央对各级政府污染减排工作的管理和指导，督促地方政府和相关部门根据审计意见制定整改方案。并通过后督办的方式促使地方政府将审计意见、改进措施得到更有效的执行和落实。


　　(3)污染减排行政审计的执行主体与对象


　　根据《中华人民共和国环境保护法》和《国务院节能减排综合性工作方案》的规定，减排行政审计执行主体为环境保护行政主管部门。因此，环保行政主管部门要根据国家有关法律法规的要求，对全国和区域的污染减排工作进行审计。科学准确地评判各地污染减排任务的进展和存在的问题，并上报国务院或上级政府。协助政府领导做出重要决策，确保污染减排任务的顺利完成。


　　《国务院节能减排综合性工作方案》明确指出:“地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人。”因此，减排行政审计的主要对象是各级地方政府。审计的重点是地方是否按计划完成污染减排的任务，以及地方政府为实现减排目标制定的管理措施、重点项目建设、资金投入等情况，是否具备保障减排任务完成的物质和技术基础等。


　　(4)污染减排行政审计的核心工作内容


　　围绕着减排行政审计的核心目标和基本内涵，它的工作内容主要包括以下几方面:一是对地方政府污染减排任务完成情况的审计，核定是否按照计划和要求完成各阶段减排目标。二是对地方政府执行环境法规，保证污染减排计划完成情况的审计。检查地方政府有效使用其法律授权和行政职能手段，督促排污企业遵守环境法规，完成污染减排计划的效率和效果。三是对环境项目的经济效益进行的审计，其主要对象是政府为主导和企业负责的减排项目及生态建设项目。四是对环境管理系统的审计，主要包括环境管理机构的设置合理性及工作有效性、环境管理制度(包括国家相关法律法规)的有效性和执行程度、环境规划决策的科学性、审查环境报告披露环境信息等。