环境保护与监测技术中心

　据某省级环保部门统计，今年1~5月，群众在省环保部门网站上的环境投诉有124件。反映环境问题明确，按照法定职责不由环保部门处理的问题就有32件，占总投诉量的25.8％。其中，反映铁路和城市交通噪声扰民的有9件(包括夜间施工车辆噪声)，反映毁林开荒的8件，反映土法炼油的两件，反映河道挖沙、毁坏堤坝的6件，反映占道经营以及露天烧烤等城市市容污染的6件，反映海洋养殖因污染导致损失的1件。


　　根据相关法律和地方法规规定，这些问题的管理部门分别是交通、铁路、国土、林业、公安、城管和海洋等部门。人民群众反映的都是环境问题，既有因自身环境权益受到侵害而提出的诉求，又有出于社会责任感而对自然环境遭到损害而提出的要求，但是这些问题却都是环保部门法定职责的外延问题，环保部门无权、无力解决。


　　环保外延问题产生的原因是什么？环保部门又该采取什么措施或者办法，及时有效地解决这类外延问题，从而切实维护人民群众环境权益，切实维护自然环境不受损害、保护生态平衡？


　　环保外延问题，是依据环保部门法定职责，无法由环保部门亲自去处理解决的环境问题。从我们目前执行的环保法律法规出台之日起，这类问题的产生就是一种必然。1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》明确:人之外的一切物质都是环境。对环境管理工作，这部法律规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”这部法律还规定:“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”但是，环境保护行政主管部门如何实施统一监督管理，却没有相关配套的法律法规支撑。由此可以看出，这部关于环境保护的母法在制定之时，就已经确定了我国环境管理采用的是九龙治水方式，将环境管理这个大帽子戴在了只有部分环境管理职能的环保部门的头上，盛名之下其实难副。这是环保外延问题产生原因之一。


　　同时，由于现阶段各级环保部门能力建设方面仍然严重滞后，一直与国家经济发展的相应管理需求相脱节。一些地方政府出于各种考虑，不是采取加强环保部门的办法，而是采取了分权却不一定分责的办法，将环保部门的一些管理职能分解给有关单位和部门，客观上，又增加了环保外延问题。譬如，某省为了加强对辖区内的两条主要河流的管理，直接从环保、水利和公安部门抽调力量，组成了两个河流管理局，对各部门的职责进行了再分工。再如，全国许多城市从城市管理角度出发，组建了独立的城市管理机构，部分城市环境管理职能被重新划定。这些因为政府部门分工细化，导致环保部门职能弱化，是环保外延问题产生原因之二。


　　再有就是现今的人民群众对生活条件的要求越来越高，环境意识的普遍提升也促使其维权意识的提升。然而政府各相关部门之间的联动通报机制没有建立健全，导致群众反映的环境问题无法及时高效得到解决。或是在引进建设项目时，各相关管理部门就环境问题的信息通报不到位、不及时，也直接或间接造成了大量环保外延问题的产生。

　　毋庸置疑，环保外延问题也是环境问题，环保部门不能由于这些问题不在本部门管理职能范围内就放任不管。因为任何一个政府部门的核心工作只能是帮助人民群众解决问题，不能强求人民群众去了解掌握政府各部门之间的工作机制。而且，正是因为有人民群众的强烈诉求，才有了修正相关法律、调整部门体制，健全工作机制的条件和动力。要想真正解决环保外延问题，必须要从修法入手，由法律而重组体制，再重建机制，这无疑将是一个非常漫长的阶段。在这个过程中，作为环保部门如何去完成自己的核心工作？笔者认为，环保部门在目前的法律框架内和体制架构下，能做的只有建立健全工作机制。


　　一是在地方党委和政府层面上，通过各地已经建立的信访联席会议机制，由同级人民政府组织和主持，处理已经发生的环保外延问题。这种办法的优点是:在上级的主持下，各类环保外延问题能够得到办理和回复。缺点是:由于存在一个上报上级、上级转办、承办部门办理与回复等程序，处理问题周期较长，办理效率低，会让人民群众不满，致使情绪波动，引发其他问题。


　　二是由环保部门直接与各相关部门建立会商机制，所有环境问题直接会商交办。这种办法的优点是:不论是已经发生的环保外延问题还是在经济建设过程中可能产生的环保外延问题，都可以直接找相关部门处理，减少工作环节，提高工作效率。缺点是:由于各相关部门在环境问题方面存在职责交叉和重叠问题，在没有上级部门的组织和决策下，可能带来互相掣肘问题，反而不利于各类环境问题的有效解决。


　　三是无论是采用哪一种机制，特别是对于第二种机制，必须建立起一套行之有效的监督追责机制。这个监督追责机制必须要明确环境问题的办理部门和监督部门，明确各部门的法定职责和交叉职责，明确转办、办理、督办、审核和回复程序，明确各工作环节办理时限与考核办法，明确对因工作不当导致问题的责任追究办法以及补救措施，目的就是用于保障相关工作机制能够有效运行。