环境保护与监测技术中心

　　在当前环境矛盾凸显、环保任务繁重庞杂、经济发展方式依然粗放、城市化进程快速推进的严峻形势下，探索和实践以政府为主导的环境质量监督管理机制尤为重要。


　　改善环境质量面临诸多矛盾和重重压力


　　当前，改善环境质量面临诸多矛盾和重重压力:经济快速发展渴求与环境容量不足的矛盾日益突出；依然较为粗放的经济发展模式和部分环境污染因子负荷不断累积的矛盾日益加剧；发展滞后的污染控制技术与急待解决、渐趋复杂的环境难题之间的矛盾日益尖锐；环境保护领域的快速拓展和延伸、治理内容的进一步深化与传统的组织结构、管理体制之间的矛盾日益激化。


　　更为突出的是，环境质量监督评估机制与地方政府对辖区环境质量负责制度不匹配的矛盾日益凸显。仅对部分因子进行评估的环境质量评价模式和考核通报制度，以及高举轻放的环境污染问责机制，放任了地方政府保护环境的责任和义务，导致总体环境质量状况呈恶化趋势。


　　随着社会经济发展对稀缺优质环境的依赖越来越大，人们对公共环境质量品质的要求也越来越高，迫切需要积极探索和实践科学的、有效的环境质量改善机制，全面解决制约环境质量改善所面临的主要问题。


　　建立以政府为主导的环境质量监管机制成为可能


　　可持续发展战略是探索和实践环境质量监督管理机制的政治保障。以全面、协调、可持续发展为基本要求的科学发展观对环境保护工作提出了现实和长远的要求。改善环境质量成为国家战略的一项重要内容，从而为全面加强环境保护工作，探索和实践环境质量监督管理机制提供了政治保障。


　　经济社会发展和环保工作实践的积累为探索和实践环境质量监督管理机制奠定了扎实的基础。改革开放30多年来，经济社会发展取得的雄厚经济基础和辉煌成就，让我们有信心、有能力放缓匆忙的脚步来解决发展过程中带来的环境污染及其他一些社会问题。多年来推行的一系列环保工作举措和取得的工作成效、实践经验，为环境质量监督管理机制的建立奠定了工作基础。


　　环境质量标准为探索和实践环境质量监督管理机制提供了客观依据。环境质量标准是一把尺子，能全面反映环境的现状和问题，为环境科学决策和有效管理提供有力支撑。实施环境质量监督管理机制能有效抓住解决环境问题的牛鼻子，起到牵一发而动全身的实际效果。实现环境质量标准是各级落实科学发展观的直接体现，是衡量各级政绩观、事业观是否正确的重要指标。实施环境质量监督管理机制，就抓住了各级的敏感神经。实现环境质量标准需要全社会共同努力。实施环境质量监督管理机制，能切实把保护环境的压力传导到各级政府，全面动员各有关部门和全社会力量，体现集中力量办大事、办难事的优势。


　　环境保护工作内容的跨越转变是探索和实践环境质量监督管理机制的现实需求。目前，多数地区污染点源和重点行业的达标治理任务已经基本完成，环境保护工作内容已经转变为区域流域全面控制与点源深化治理同步，污染控制与生态修复统一。环保主体也已发展到企业、政府、社会等多元主体新阶段、新特点使污染物排放标准执罚体系无法满足现实需要，迫切需要探索和实践以环境质量标准为主导的新的监督管理体系。


　　探索和实践环境质量监督管理机制有着广泛的社会基础。当前，整个社会环境意识全面觉醒，环保数字与人们的切身感受不相符的矛盾迫切需要扭转，人们对环境质量品质的要求越来越迫切。呼声越来越大，参与的积极性越来越高，这为探索和实践环境质量监督管理机制奠定了广泛的舆论基础和群众基础。


　　如何建立以政府为主导的环境质量监管机制？


　　在顶层设计中要牢牢把住环境质量标准这根红线。进一步明确环境保护的严峻形势和重大意义，切实形成实施环境保护国家战略的有效格局。牢固树立和坚持辖区内环境质量超标政府渎职的理念和原则，全面增强各级、各地区改善环境质量的紧迫感、使命感和积极性。引导各地区经济建设、社会建设、文化建设、生态建设的正确价值标准、发展方向和政策措施。进一步理清环保的工作内容、工作领域，紧紧抓住影响可持续发展和人们身心健康的水、气、土壤等环境质量保障重点，一以贯之地予以推进。


　　在法理上明确环境质量超标的政府法律责任。多年来，环境质量标准作为环境监督管理的两个技术依据之一，却没有像污染物排放标准的执行那样有完善的执、罚体系。而仅仅作为制定污染物排放标准和评价环境质量、发布环境公报、开展重点流域区域考核通报等工作的依据，其作为法律技术权威的警告、约束、惩罚等最主要的作用基本没有发挥。环保法明确规定，地方各级政府对所辖区域环境质量负责，但是对于区域环境质量超标的辖区政府，其法律罚责却是空白。导致政府改善环境质量的主体责任难以落实，依据环境质量标准的执行处罚体系无法建立，后期所建立的问责机制也就流于形式。


　　充分发挥环保经济手段对环境质量的调控作用。对环境质量超标的地方政府，由上级政府或流域区域派出机构作为环保经济手段执行的主体，征收其环境质量超标排污费或对其实施经济处罚。实施收费或处罚的方式、因子、额度、起征点和幅度等，可以借鉴依据污染物排放标准收费(处罚)的工作经验。在此基础上，建立环境质量标准排污收费(处罚)体系。同时，建立环境质量补偿机制，将收取或处罚的费用首先补偿于受污染的下游地区和做出奉献、环境质量达标的上游地区，其次用于区域流域的环境质量改善工程。这既符合利责一致、罚当其过、奖适其功的原则，又实现了统筹治污的宗旨。


　　充分利用行政手段促进环境质量的改善。建立依据环境质量标准的监测、考核、通报、奖惩、问责为一体的环境质量行政管理体系，把保障环境质量作为地方政府是否落实科学发展观、是否保障群众身心健康的重要实绩，纳入到上级对地方政府综合考核和干部考察任用体系内。严格标准，认真把关，对于环境质量超标的严肃追责。


　　进一步完善环境质量监督管理和问责机制的技术支撑。一是进一步明确区域环境质量改善的阶段目标，充分考虑不同区域、不同功能区、不同时段以及不同区域环境质量现状特点，因时、因地逐步推进。目前，我国多数环境质量标准大都借鉴了国际标准，由于发展阶段、产业结构、地区自然地理生态特点迥异，有些标准不适合我国国情，有待进一步验证、调整和完善。二是进一步深化功能区划分工作。多年来，环境功能区划分工作一直滞后，环境质量标准的执行也往往脱离功能区划的实际，基本实行行政命令式的“一刀切”执行方式，甚至出现一味超越发展阶段的目标要求过高，或与经济社会发展成就相脱离的要求过低，缺少执行的针对性、科学性和可行性，走了弯路。三是进一步建立完善环境质量点位网络，科学确定地方环境质量控制点位网络，在此基础上优选确定国家环境质量控制点位网络。当前，地表水监控面采取的以出境或跨境断面定点的原则，虽然厘清了地区责任，但是其最大局限是代表性不强。以出境水质代替辖区水质，容易变相鼓励污染物境内截流和区域污染程度加剧。建议以功能区为主的原则确定区域监控点位，结合跨境或跨区域断面，共同组成一个地区或全国的环境质量控制点位网络。


　　进一步健全环境质量保障的人才组织机制建设。人才组织建设是环境质量改善的基本保障。面对当前严峻的环境形势和快速递增的环保工作任务，部分地区的环保队伍和组织建设十分薄弱。长期处于疲于奔命和苦苦支撑状态，已经严重影响了工作质量和效率，进而影响环境决策、环境管理的科学性、可行性，这种局面必须尽快改变。要进一步完善环境质量国家直报制度或跨区域巡回监控制度，及时准确掌握各地区、各流域区域的环境质量现状，切实为环境质量评估、环境管理科学决策、环境质量监督管理问责机制的落实奠定扎实基础。