环境保护与监测技术中心

　　根据我国《环境保护法》第26条规定:“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”


　　这一规定在我国环境立法中通称为“三同时”制度。它适用于在中国领域内的新建、改建、扩建项目(含小型建设项目)和技术改造项目，以及其他一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目和自然开发项目。它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染和破坏的两大“法宝”。


　　然而，长期以来，违反建设项目“三同时”制度的行为屡禁不绝，原因何在？


　　利益驱使是根本所在。一些大型建设项目，往往也是地方政府的政绩工程、面子工程，能为地方带来巨大的经济收益和社会效益。为了早日投产获益，导致“三同时”制度没有完全落实的情况下就投入使用，这也是一些国家大型建设项目尤其是生态类项目，如公路、铁路、码头、管道、城市轨道交通等项目擅自变更、未申报现象普遍存在的原因所在。一些地方政府急功近利，为了快速发展经济，擅自降低行业准入门槛，在环评、审批、验收等环节大开绿灯，安徽怀宁血铅事件就是一个例子。还有一些建设项目为了达到减少环保投资、降低建设成本的目的，未完全落实环保措施，或以次充好、以劣代优，在“三同时”制度执行方面大打折扣。


　　违法成本低导致违法者有恃无恐。按照《环评法》规定，建设项目环评文件未经批准，擅自开工建设，只能处以5万元到20万元的罚款；企业未依法报批甚至没有编制建设项目环评文件，擅自开工建设，环保部门只能要求企业停止工程建设，限期补办环评手续，逾期不补办手续的才可以处5万元以上20万元以下的罚款。事实上，后者的违法性质比前者更为严重，反而可以“补办手续”恢复合法身份，处罚力度未增反降，让一些企业钻了空子。这种处罚规定已经完全不适应目前的环保形势，最高20万的处罚对目前一些动辄投资数以亿计的建设项目来说也根本不值一提。例如，去年某城市轨道交通线项目工程建设发生重大变更，没有编制项目变更环评文件报批，也没有在批准之前停止建设，原因是该工程若停工不仅每天增加上百万成本，还会延误工期、影响政绩，造成一系列的社会影响。因此，等到该项目被查处并限期补办完手续后，项目主体工程已基本完成，真所谓“先上车后补票，补完票也到站了”。


　　监管力量薄弱让违法行为有机可乘。对建设项目“三同时”执行情况监管不足固然有意识上不够重视和主管部门把关不严的因素，但根本上还是目前环境监管力量特别是现场环境监察力量过于薄弱导致。尤其是一些大型生态类建设项目因参与主体多、涉及范围广、建设周期长、监管要求高，监管难度极大。目前，地方环保部门多将力量集中在已有的国控、省控重点源企业，对新建项目关注度不够，从源头上留下了环境隐患，最后往往顾此失彼。另外，一些地方对环评机构监管不严，对环评文件内容造假、报告质量低下、内部管理混乱等行为缺乏约束，造成一些项目带病上马。


　　环评造假行为助纣为虐。据报道，目前我国基本建设项目环评通过率之高已经达到了99％。数据的背后却是当前环评机构为了获取经济利益和抢占市场以及过多受地方政府干涉而造成缺乏公平、公正性的事实，虚假环评的情况比比皆是。环境保护部发布的2009年度环评机构抽查情况通报，40％被抽查的环评机构出现质量或管理问题，17％被抽查的环评报告书(表)被认定为“质量较差”，40名环境影响评价人员被通报批评。环评机构的诚信缺失需要谴责，一些环评机构与环评审批单位存在利益关系也不能回避。目前，还有相当数量的环评机构挂靠在政府部门，容易出现主管部门审批把关不严和环评机构受到当地政府部门影响的双重叠加效应。


　　针对以上违法原因，笔者认为，应对措施可以包括以下几方面:完善相关的法律法规，加大违法行为的处罚力度，增加违法成本。丰富处罚形式，经济和行政手段并举。比如，针对企业怕停不怕罚的心理，以停代罚，强化违法企业停建、停产、限产的处罚规定；针对企业重视信誉度的心理，将企业的信誉等级与违法行为挂钩。调整罚款数额，对违法企业罚款结合违法期间的产值计算，让企业无利可图；对于一些难以估算产值的违法企业应该按照造成的生态环境影响大幅提高罚款额度甚至上不封顶；对于一些违法时间长的建设项目则实行“按日计罚”，直至违法行为结束。加强责任追究力度，除了相关人员的刑事责任，还应明确加强违法期间的生态破坏和环境污染等赔偿和修复责任的追究力度。


　　主管部门明确职责、站定立场，真正做到“守住底线、不碰红线、服务主线”。提高重视程度，落实监管责任，严格按照《环境保护部建设项目“三同时”监督检查和竣工环保验收管理规程(试行)》中的有关规定加强建设项目“三同时”日常监管，确保在建设项目开工后，行政主管部门及时制定日常监督管理计划，并组织予以实施。在开展建设项目施工期监督管理、试生产核准以及竣工环保验收时，严格按照环评及“三同时”管理有关法律、法规及操作规程开展“三同时”监督管理工作，切实做到对“三同时”违法行为及时发现、严肃处理、绝不姑息。在建设项目立项、评审、批复、建设、试生产、验收等各个环节做好技术指导与服务工作，进一步提高行政工作效率，服务区域发展，引导产业转型升级。


　　规范服务机构行为，使其更有效地为环境保护和改善服务。规范环评机构，对环评机构规范性、独立性、公正性开展专项检查，重点打击环评文件造假和失实行为，大力整顿环评机构管理混乱、从业人员水平低、环评文件质量差等问题。尽快完善并推进工程环境监理管理制度，加强对工程环境监理单位的日常监管，规范工程环境监理单位的环境监理行为，推进工程环境监理在建设项目建设过程中的参与程度，充分发挥其监督作用。


　　加大宣传力度，发挥社会监督作用。加强“三同时”制度的普法宣传，提升政府部门的责任意识、环保部门的监管意识、企业的守法意识和社会的监督意识。推行企业登报承诺、道歉制度，充分引导和发挥人民群众、公共媒体等多种渠道的监督作用，让企业的违法行为在全社会监督之下彻底暴露、无处可逃。