环境保护与监测技术中心

　　环境保护部华北环境保护督查中心近日在执法督察中发现，华北地区有四成农村饮用水水源水质存在不同程度超标。而农业面源和农村生活源等非点源是造成农村饮用水水源污染的主要来源。


　　农村饮用水水源地保护是农村环境保护工作的重要内容，关系几亿农民群众的饮水安全和生命健康。目前农村饮用水水源地保护不容乐观。为什么农村非点源污染难以得到有效控制，饮用水水源地保护存在哪些问题？


　　第一，农村饮用水水源地数量多、分布广。以华北地区为例，据初步统计，华北6省区市有行政村约12万个，除个别地区实现由乡镇水厂集中向周边村庄供水外，几乎每个村庄均有1处或以上的饮用水水源地，数量巨大。这在客观上增加了监管难度。


　　第二，地方政府对农村饮用水水源关注较少，水源地保护区划定工作滞后。与城市集中饮用水水源地保护已经起步并逐步完善相比，没有经过法定批复的保护区或保护范围作为监管依据，是农村饮用水水源地保护监管缺位的重要原因。


　　第三，建管分离，监管体制有待理顺。农村饮水工程一般由地方水利(水务)部门建设后移交给使用村庄，建设前期地方环保部门基本没有介入。突出表现之一就是大多饮水工程没有经过环评，部分水源井选址不合理，水源井周边环境污染严重，给饮水安全造成较大隐患。由于前期难介入、信息不对称，后期监管又跟不上，农村饮用水水源呈现有人建、没人管的状态，监管体制有待理顺。监管体制不顺的深层原因还在于环保部门和水利部门机构职能存在重叠:环保部门职能有关规定是“会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作”，水利部门有关职能是“指导饮用水水源保护工作”。这样的职能造成部门间职责定位模糊，如果再缺乏沟通协调，必然造成监管缺位。


　　第四，基础薄弱，环境监管亟待加强。主要表现在3方面:一是基层环保部门对基本情况不掌握。可概括为“三个说不清”:水源地数量及分布说不清，未开展基础情况调查工作；水源地保护范围内污染源说不清，未开展污染源和风险源排查工作；水质情况说不清，各地绝大多数未建立农村饮用水水源环境监测制度。二是基础建设严重缺乏。农村饮用水水源地基本能力建设滞后，资金投入不足。除保护区或保护范围划定滞后外，保护范围界标、警示牌、宣传牌等保护标志设施缺失，未开展环境信息调查和风险源排查，无污染事故应急处置和环境应急预案等环境管理机制，未开展信息发布等工作是普遍现象。三是环境监管力量投入严重不足。主观上地方政府和环保部门对农村饮用水水源地监管重视不足，监管体系、形式缺失；客观上保护资金短缺、监察监测力量不足、执法手段装备落后，大多数水源地监管还是空白，监管责任难以落实。


　　农村分散式饮用水水源除极个别水源设置了沉淀和消毒处理工艺外，其余均是从水井或经水塔直接进管网。在供水端缺乏必要消毒、过滤等处置设施的情况下，对水源地的环境监管显得尤其重要。面对基础薄弱、环境监管刚刚起步的保护形势，应综合行政命令、环境监察、环境监测、环境宣传、生态补偿等手段多管齐下，建设系统性的水源地保护机制。笔者建议决策部门在制定有关政策，推动工作时可从以下几个方面考虑:


　　进一步因地制宜推动水源地划定。只有划定农村饮用水水源地保护区或保护范围，环境监管才有法律依据。由于农村饮用水水源地数量巨大，情况千差万别，如果完全按照《水污染防治法》规定全部由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准，工作进度不容乐观。而一些省市以地方行政法规的方式对这一规定进行了拓展，值得借鉴。如《四川省饮用水水源保护管理条例》规定“省人民政府可以委托市、州人民政府、地区行政公署划定饮用水水源保护区”；而《辽宁省辽河流域水污染防治条例》更将农村集中式生活饮用水水源保护范围划定和批准权限下放到县级人民政府。这些措施都会极大促进农村饮用水水源地保护范围划定进度。


　　探索建立分散式饮用水水源地保护的生态补偿机制。饮用水水源地作为一种重要的生态功能区，在保护中采用生态补偿机制是有效途径。具体来说，农村饮用水水源地保护范围面积有限，开展污染项目搬迁、养殖业替代、有机种植等治理措施需要的成本是可控的。随着水资源有偿使用深化，水资源价格逐步市场化，由供水受益群体支付一部分费用给被占用土地作为水源保护范围的个体或小群体是可行的，值得尝试和探索。


　　把水源地监管作为环保“三下乡”的突破口。从任务紧迫程度、地方环保部门容易着手程度来讲，农村饮用水水源地环境监管都应该、也能够作为环境监察、环境监测、环境宣传“三下乡”的突破口。一是加强水源地环境监察。结合正在稳步推进的农村和生态环境监察制度建设，将农村饮用水水源地环境监察纳入日常监管范围；加强对水源地建设、运行的全过程监管，在水源选址和环评阶段就应及早介入。对集中式供水的水源地周边风险源进行排查，制定应急预案，建立应急保障体系。二是加强水源地环境质量监测。水源地环境质量直接关系农村居民水缸子的安全问题，监测任务最为紧迫。《全国农村环境监测工作指导意见》(2009年)要求自2010年起，“十二五”期间逐步开展农村环境监测试点，将农村饮用水水源地水质监测列为开展监测工作的第一位。环保部门应加强与卫生、防疫等部门水质监测工作的协调，利用好各自资源，改变各自为政的状态。对于监测结果，应编入当地环境质量报告，建立水质预警制度。同时对监测结果以适当的方式公开，逐步建立完善公众参与制度。三是加强水源地环境保护宣传教育。在农村开展水源地保护宣传教育和引导，利用环境宣传活动、农村广播电视媒体等途径开展宣传，普及水源保护法律法规和实用技术，改变在水源地周边随意倾倒垃圾，设立旱厕，养殖畜禽等可能对水源造成污染的生产生活方式。