环境保护与监测技术中心

采取水权制度改革和排污权制度改革并举的措施，大力推进“双总量控制、双有偿使用、双交易机制”政策实施；对水资源相对富余的地区采取基于跨界水质考核的生态保护补偿—环境损害赔偿耦合的政策框架；建立跨界河流水量水质监测机制


　　要切实改善跨界水环境质量，就要改变现有的管理体制和机制。


　　实施水权制度改革和排污权制度改革并举的措施。对于西北地区、华北地区等干旱和半干旱地区，出现相当多的河流断面“不是污水就是断流”的现象。跨界水环境保护必须“水资源管理与水环境保护并重”。采取水权制度改革和排污权制度改革并举的措施，大力推进“双总量控制、双有偿使用、双交易机制”政策实施。


　　“双总量控制”就是水权总量控制和排污权总量控制。水权总量由生态水权、生活水权和生产水权构成。只有保障一定的生态水权，才有可能维持河流的生命。因此，生活水权和生产水权的总量必须实行严格的总量控制。由于环境容量的有限性，废水的排放必须控制在水环境阈值之内。因此，必须控制排污权总量，并且通过逐步减排使得排污权的数量趋近水环境容量的数值。


　　“双有偿使用”就是水权有偿使用和排污权有偿使用。一方面，允许取用的水权和允许排放的排污权是有限的；另一方面，人们对水权和排污权的需求却是无限的，由此必然导致水权和排污权的稀缺性日益加剧。解决资源稀缺性问题的最佳手段就是通过价格机制确定稀缺物品的价格。


　　“双交易机制”就是水权交易机制和排污权交易机制。水权交易和排污权交易的理论基础是科斯定理，其基本依据是不同区域、不同行业、不同用水户或企业的边际节水成本和边际污染减排成本是不同的，由此，就可以通过市场交易手段优化配置水权和排污权，实现最佳的水资源效率和环境容量效率。


　　我国在一些地区已经有了实施水权制度改革和排污权制度改革的成功实践。例如，在水权交易制度方面，已经有了浙江省东阳—义乌区域之间的水权交易先例。内蒙古自治区鄂尔多斯—巴彦淖尔区域之间的水权交易实践，宁夏回族自治区发电企业—灌区农民之间的水权交易等成功典型。在排污权交易制度方面，在浙江省嘉兴市秀洲区于2002年最早实行排污权有偿使用和交易制度后，这一制度于2006年推广到嘉兴市全市，目前进一步推广到环太湖流域全部地区。排污权有偿使用和交易制度，不仅没有影响这一地区的招商引资，而且提升了招商引资的质量，成为招商选资的长效机制，改善了区域产业结构，实现了环境容量资源的优化配置。


　　实施生态保护补偿与环境损害赔偿耦合的制度。对于西南地区、华南地区、华东地区、东北地区等水资源相对富余的地区，跨界水环境保护可采取基于跨界水质考核的生态保护补偿—环境损害赔偿耦合的政策框架。这一制度的内涵就是，环境保护得力并出现生态效益的溢出时应当给以补偿，环境保护不力并导致环境质量下降时应当进行惩罚。


　　根据中华人民共和国《地表水环境质量标准》、《污水综合排放标准》，结合流域生态功能区划分情况，对不同的功能区水质状况进行检测。那么:


　　如果监测结果显示，区域内代表性断面水体质量保持在政府规定的M(水质的低端要求)与N(水质的高端要求)的范围之内，则说明这一地区在环境保护上达到了功能区的要求，为流域生态保护作出了贡献，付出了机会成本，因此，应当对这一地区进行一般性生态保护补偿。如果检测结果显示，区域内代表性断面水体质量优于标准N，则表明这一地区环境保护实施情况超过功能区的要求，形成了极大的生态效益并产生生态效益外溢现象，应当对这一地区给以奖励性生态保护补偿。如果检验结果显示，区域内代表性断面水体质量劣于标准M，则表明这一地区环境保护的实施情况尚未达到功能区的特定要求，有可能会对本地区或下游用水地区的生产生活造成损失，应当针对产生的损失对这一地区实行惩罚性的环境损害赔偿。


　　基于生态保护的公共物品属性和外部效应特征，生态补偿资金可以由跨界河流最高级政府、跨界河流下游政府和下游受益者等共同承担。基于环境损害的危害严重性和赔偿数额大等特征，环境损害赔偿资金可以由跨界河流上游政府、上游污染企业和环境责任保险公司等共同承担。


　　跨界水环境保护的生态补偿机制必须与主体功能定位相匹配。对于禁止开发区域要实施生态移民政策，予以重点补偿；对于限制开发区域要实施足额的生态补偿；对于优化开发区域在一定时期实施必要的项目补偿；对于重点开发区域不予补偿。


　　建立相互监督的跨界河流水量水质监测机制。目前我国流域水量、水质监测系统既不完善，又不统一。各地区、各部门监测站低水平重复建设，既不能做到水量和水质信息的互通，又不能做到跨区域的水环境信息共享，导致有限资源的低效率配置。为此，要进一步完善流域监测网络，建立全流域统一、上下游相互监督、水量与水质统筹的监测体系，克服部门、地区间的职责交叉、监测站重复建设、管理不到位等问题。


　　为此，必须做到:第一，水量与水质统筹。为了避免部门之间、地区之间监测数据的分割性，要将水量监测和水质监测整合在同一个监测系统之中，实行水量水质监测的统一管理。通过整合以及再建设等措施，尽快构建覆盖全流域的水量水质监测体系，完善跨行政区边界的水量水质监控系统，增加蓝藻等有关的监测指标。第二，各主体相互制衡。由于各断面的水质监测结果事关各地环境污染的责任大小以及承担治理义务的轻重，监测结果的客观公正与否直接关系到环境保护的公平与正义。为此，各监测站的监测人员应当由流域管理机构、所在区域专业技术人员和流域内其他区域的环境监管人员共同参加，形成水环境监测的相互监督和制约机制，以提高监测数据的公信力。第三，监控数据即时性。流域统一的水量水质监测体系建设要做到即时性，也就是要建设在线监控体系，随时掌控水量水质状况。一旦发现异常现象，可以做到迅速处置，将污染危害控制在最小范围和最小程度。