环境保护与监测技术中心

　长期以来，一些地方政府在鼓励招商引资方面有一套比较完备的制度，但面对招商中把关不严、损害群众环境权益的问题时，总是左右为难，一拖再拖，追究不力。


　　有过错就要问责，这是中央《关于实行党政干部问责的暂行规定》和监察部、环境保护部《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的明确要求。那么，一些地方政府为何只顾招商不管问责？笔者认为，主要原因还在于环保问责制不够完善。


　　环保问责制存在的主要问题


　　我国目前初步形成了从中央到地方的环保问责制度框架，群众对此普遍认可，但在具体的实施过程中还存在一些问题，影响了环保问责制的落实。


　　问责方式单一、问责合力没形成。问责有同体问责和异体问责之分，同体问责是指组织系统内部对其成员的问责，异体问责是指组织系统外部对其成员的问责。虽然《关于实行党政干部问责的暂行规定》对问责的内容作了明确要求，但问责方式大多为同体问责。在问责启动方面，主要源自党政机关同体，较少由人大、社会公众或媒体等其他异体来启动；在调查核实方面，主要由纪检监察等机关来完成，人大、政协的监督相对较少；在问责路径上，主要是“上问下”，即行政系统内部上级对下级问责，本级主动问责较少。现代管理理论认为，有效监督必须依赖于同体监督和异体监督同时发挥作用，要形成二者的合力。


　　权力与责任脱节、问责标准难把握。权责是统一的，有权就有责。发生重大环境责任事故，对相关领导干部应该有个说法。但现实中，环境责任事故发生后，一般是直接责任人被惩处，而相关的党政领导则超然于事故之外，权力与责任脱节。另外，环保问责需要一个前提条件，就是厘清各部门及其领导干部的环保职责，并对此作出详尽而明确的界定。然而，我国关于这方面的规定或者力度不够，或者过于原则，导致某个重大环境事件发生后，虽然一些领导干部要对此负责，但承担的责任有多大，往往不能及时准确掌握，监督处理措施滞后。


　　体制机制不顺、责任追究难落实。由于环保部门属于地方政府的一个工作部门，所以在环境执法中往往要看政府的脸色行事，很难真正“硬”起来。一些地方政府在畸形政绩观的引导下，重经济发展、轻环境保护，导致环保部门无法正常履行监管职能，该管的不能管、该罚的不能罚、该停的不能停、该关的不能关。一旦出现环境污染事件，首先被问责的往往是“平时流汗、出事流泪”的环保局长。


　　监督环节缺失、问责执行力不强。目前，各级地方政府领导每年都要签订环保责任保证书。但一些地方由于监督不到位，相关部门不履职，导致环保问责制流于形式。有的监督意识淡薄，不主动开展问责；有的执法执纪能力不强，对责与非责的界限把握不准、没有能力进行问责；有的党性观念不强，在问责客体面前缺乏勇气，不敢进行问责，导致问责落不到实处。


　　完善环保问责制的几点建议


　　针对上述问题，必须创新工作思路，构建责任体系，进一步健全相关法律法规，促进环保问责制有效落实，确保环境问题得到有效解决。


　　创新工作思路，实施有效举措，全面破解影响环保问责制落实的现实难题。一是完善相关的规章制度，消除环保问责的技术性细节障碍。明确问责的种类和层次，对领导干部在环境保护工作中可能出现的错误类型进行明确划分，然后根据情况对号入座，追究责任。明确界定责任，划分集体责任、个人责任、直接领导责任、主要领导责任、重要领导责任以及相对应的处分档次，以便给予失职者相应的惩罚。明确责任追究程序，对环境责任事件的立案初核、调查审理等做出科学缜密和操作性强的规定。二是正确处理权力与制度的关系，消除权力大于制度的障碍。领导者手中的权力是人民赋予的，要还权和取信于民，就必须接受人民的监督。要通过一系列的强制性制度，使领导干部放弃私欲，谨慎用权。三是正确处理权力与群众的关系，消除权力只对上负责的障碍。现实中少数领导干部只关注上级的评价，对环保问责制有抵触情绪，要正确处理权力与群众的关系。四是正确处理权力与责任的关系，消除重权轻责的障碍。如果少数领导干部由于行为过失给生态环境造成严重损坏而不承担纪律或法律责任，会助长少数领导干部责任意识的淡漠和对权力的热衷。


　　构建问责体系，强化制约监督，全面推进环保问责制的贯彻落实。进一步构建自下而上的问责体系，加大对领导干部制约和监督的力度。一是通过立法保障公民的问责权。凡事关人民群众切身利益的重大环境决策必须信息公开，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，为人民群众问责提供法律上的保护，使公共权力在阳光下运行。要出台保障媒体报道权的相关规定，保证环境新闻宣传的客观性、真实性和公正性。二是通过制度化手段确保公民问责的途径和方式。在事关人民群众切身利益的重大环境决策中，必须事先进行听证，人民群众及相关组织可以定期对政府环保政策执行情况进行质询。三是赋予人大问责的权力。人大是最重要的问责主体，要赋予人大获取信息的权力、质询的权力和调查的权力。四是加强监督检查。地方纪检监察部门要认真履行监督职能，做到以权制权，这是确保环保问责制落实的组织保证。


　　建立责任机制，加强考核监管，全面提升环保问责制的落实效果。环保问责制不是单纯对问责对象进行责任追究，更重要的是事前对责任主体明确划分责任。一是建立环境保护责任机制。环境保护涉及社会的方方面面，需要全员参与、共同保护，按照责、权、利相一致的原则，科学界定政府、监管部门、企业三者之间的环境责任，巩固和扩大环保统一战线。二是建立环保目标责任考核机制。完善地方政府领导干部政绩考核指标，增加反映经济发展“好”指标的权重，而不能单纯看经济发展“快”的指标。将考核结果存入干部本人档案，作为评价干部政绩的重要依据之一。三是建立统筹协调责任机制。建立上下协调的执法执纪机制，减少地方保护对环保问责带来的约束。定期开展专项环境联合执法活动，集中整治违法排污企业保障群众健康的案件。四是建立企业环境行为激励和约束机制。充分运用法律、行政、经济、技术等多种手段，大力推行环境执法“组合拳”，促进企业主动承担环境责任。