环境保护与监测技术中心

刚刚结束的第七次全国环境保护大会强调，农村环境保护亟待加强。进一步深化“以奖促治”和“以奖代补”政策，大力推进农村环境综合整治，成为当前农村环境工作的重点。但由于我国农村污染形势复杂，目前的农村环境政策还有待进一步完善。本文作者结合河北省白洋淀开展的“征补共治”试点工作，对农村环境政策的新形式进行了探索。本版今日刊登此文，以飨读者。



　　目前农村环境问题日趋严重，生态脆弱区域的农村环境问题更应重视。与城市和工业污染特点显著不同，农村面源污染具有分散性和随机性的特点，环境产权不明晰，污染主体不集中，农民收入较低，使得“谁污染谁治理”在农村地区难以推行，环境污染的外部成本难以靠农民治理全部内部化。由于农村基层环保机构不健全，农民的环境意识低，使环境政策在农村地区“软化”甚至失效。而当农村环境污染再叠加在脆弱的生态系统上时，治理的难度更大。因此，在采取工程措施、法律约束和宣传教育基础上，政府的行政手段仍是十分必要的。目前我国已经实施了“以奖促治”的农村环境政策，取得了一定效果，但是行政手段单一，难于面对复杂的农村环境形势，迫切需要农村环境政策因地制宜地改良和创新。按照激励机制和引导机制相结合，普遍推动和分类指导相结合原则，实施政府与农民共同治理，由政府征收环境费、政府以奖励和补贴方式激励农民参与治理，并由第三方评价环境政策效果，构建“征补共治”型农村环境政策，是农村环境治理政策手段一种新的探索和尝试。

  

    当前农村环境政策存在不足



　　■阅读提示



　　目前农村环境政策还有欠完善之处:由于我国农村区域差异显著，农民收入差异大，单一的政策难于应对复杂的农村污染形势；由于农村环境政策对基层政府环境事权和责权没有做出清晰的界定，使农村的环境监管任务不明确；由于基层村委会对政策信息不灵通，理解内涵不到位，乡规村约的制定滞后或者脱节于上级环境政策。




　　根据全国污染源普查结果:农业源污染物排放对水环境影响较大，是化学需氧量、总氮、总磷的主要来源，其排放量分别占排放总量的43.7％、57.2％和67.4％。农村点源污染与面源污染共存，农业污染、生活污染和工业污染叠加，工业及城市污染向农村转移，农村环境保护的政策、法规体系不健全等，这些都制约了农村经济社会的可持续发展。为此，国家正在推进农村污染防治适用技术和示范工程，开展农村生态示范创建，加强农村环境保护监管体系建设以及健全农村环境保护的政策法规体系。目前，国家“以奖促治”农村环境政策已实施3年，初见成效，“连片整治”示范效应初步显现，“以创促治”、“以减促治”和“以考促治”正全力推进。然而，在政策手段的实施过程中，也暴露出一些不足之处。



　　目前农村环境政策还有欠完善之处:由于我国农村区域差异显著，农民收入差异大，单一的政策难于应对复杂的农村污染形势；由于农村环境政策对基层政府环境事权和责权没有做出清晰的界定，使农村的环境监管任务不明确；由于基层村委会对政策信息不灵通，理解内涵不到位，乡规村约的制定滞后或者脱节于上级环境政策。



　　由于“政府治污”与“农民致富”利益相悖，农民自利排他的短期愿望与政府公共服务长期效果构成严重冲突，出现农民不想干、不会干的现象；要么指望政府项目全包，投资全管，而成效独享，不愿付出；另外，农民参与无奖励，消极或恶意排污无惩罚，没有利益诱导，导致农民参与环境治理的积极性较差。



　　奖补与促治谁先谁后？政府愿意农民先治理，先见环境效益后给奖补资金；农民愿意先有资金启动，甚至先借奖补资金后还环境效益，政府与农民、环境效益与奖补资金出现配置时差。由于各级财政没有单列环保奖补资金预算，奖补依据、发放标准、发放方式等存在一些随意性。多年来，各级政府偏爱命令控制为特征的管制型手段，缺乏政府公益性与农户私利性的利益耦合，政策向民本性倾斜不足，导致农民没有足够的参与权、决策权和裁量权。现阶段，只有政府管制手段的强制性与农民发展的利益诱导性相结合，才能取得更好的环境政策效能。



　　目前，我国水权和环境权属于国家所有，没有明确区分其经营权、处置权和收益权，模糊的水权和环境权，再加上农民收入水平较低，对生态产品需求不足，为此，在狠抓政府环保责任制的同时，把政府的环境责、权、利进行“分权式”地拆分给农民一部分，并与农民的责、权、利统一起来，才有利于利益制衡和激励相容，取得更好的环境治理效果。



　　纵观始于上世纪50年代后期的白洋淀流域治理过程，治理经验可总结为“五多”和“五少”，即应用工程技术手段多，构建长效管理机制少；财政性环保投入多，社会多元化融资少，政府主导包揽多，市场机制和公众参与少；管制型政策手段多，利益诱导型手段少；工业点源城市生活源治理多，农村综合治理和流域管理少。“十二五”期间，迫切需要技术、行政、经济、政策法规和宣传教育多手段联动，农村环境污染治理设施“硬”工程与运行管理“软”手段并用，迫切需要农村环境政策手段因地制宜地创新，有力保障治水治污。

  

    “征补共治”型农村环境政策探索



　　■阅读提示



　　“征补共治”型农村环境政策是指地方政府向农民适度征收环境费后，再以财政支出奖励和补贴给农民，将环境管制与利益诱导相结合，兼顾激励与约束作用，形成政府主导、农民参与并逐步由第三方评价环境效果，实现协作共治的农村环境治理的政策手段。