环境保护与监测技术中心

　第七次全国环境保护大会强调，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。然而，一些地方政府受自身利益驱使，重经济发展轻环境保护的思想根深蒂固，致使基层环保部门普遍存在执法难、协调难的窘迫困境。究其根本，我国目前环保行政体制结构中存在的弊端是造成这一局面的重要原因之一。那么，我国目前环保行政体制结构中存在哪些问题？什么样的行政体制有利于优化环保监管能力？本版今日刊登环境保护部环境与经济政策研究中心相关专家文章，以飨读者。
　　第七次全国环境保护大会强调，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。然而，一些地方政府受自身利益驱使，重经济发展轻环境保护的思想根深蒂固，致使基层环保部门普遍存在执法难、协调难的窘迫困境。究其根本，我国目前环保行政体制结构中存在的弊端是造成这一局面的重要原因之一。那么，我国目前环保行政体制结构中存在哪些问题？什么样的行政体制有利于优化环保监管能力？本版今日刊登环境保护部环境与经济政策研究中心相关专家文章，以飨读者。
  

“双权威系统”弱化了基层环境监管权威



　　■阅读提示
　　我国的环保行政体制结构表现为纵向分级、横向分散，这种体制结构构成了一个矩阵组织。这种组织结构存在的横向与纵向双重职权容易引起冲突，弱化了基层环境监管权威且组织结构复杂，横向协调无力。


　　环保行政体制是以环保行政主管机构为核心的环保行政组织形式，它是国家环境行政管理系统的有机组成部分，是行使国家环境行政管理权力的主要载体。随着我国经济社会的不断发展，环保行政管理的体制机制性障碍已经成为制约环境行政管理能力的重要因素。我国环保行政体制存在的主要问题是，环境监管权威在环境管理过程中被体制结构分散，不能充分发挥应有效果。如何改善体制结构，破除基层执法难与部门协调难的管理难题，成为我国环保行政体制改革与创新的重要内容。笔者认为，根据我国环保行政体制结构的基本特点，对基层环保行政组织结构进行调整，可以优化环境行政监管能力，是解决我国基层环境执法难、部门协调难的有效途径之一。
　　环保行政体制是以环保行政主管机构为核心的环保行政组织形式，它是国家环境行政管理系统的有机组成部分，是行使国家环境行政管理权力的主要载体。随着我国经济社会的不断发展，环保行政管理的体制机制性障碍已经成为制约环境行政管理能力的重要因素。我国环保行政体制存在的主要问题是，环境监管权威在环境管理过程中被体制结构分散，不能充分发挥应有效果。如何改善体制结构，破除基层执法难与部门协调难的管理难题，成为我国环保行政体制改革与创新的重要内容。笔者认为，根据我国环保行政体制结构的基本特点，对基层环保行政组织结构进行调整，可以优化环境行政监管能力，是解决我国基层环境执法难、部门协调难的有效途径之一。
  

　　从体制结构的角度看，我国的环保行政体制结构表现为纵向分级、横向分散，即在纵向权责关系上呈现分级结构，地方政府对地方环境质量负责；上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。在横向职能设置上呈现分散结构。环境管理职能分散在多个部门，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。纵向分级横向分散的体制结构实际上构成了一个矩阵组织。矩阵式结构是一种实现横向协调的有力模式。优点是，在组织的任务纷繁复杂而且相互依赖时，能够进行有效协调。最大缺点在于，组织结构中存在的横向与纵向双重职权容易引起冲突。


　　“双权威系统”弱化基层环境监管权威。矩阵组织的一个特点就是存在着“双权威系统”:在纵向结构上，上级环保部门负责下级环保部门的业务指导；在横向结构上，同级人民政府负责同级环保部门的人事管理与财务经费管理。当“双权威系统”发出的指示或命令不一致时，环境执法监督特别是基层环境执法工作就会产生模糊、冲突和混乱。地方政府环境行为的利益博弈分析表明，一些地方政府受自身利益驱使，往往表现出重经济轻环保的消极一面，与中央政府的环境行为产生偏差，从源头上造成当地的环境污染和生态破坏，特别是以GDP增长为主要指标的政绩考核体系对地方政府行为发挥着显著引导作用。就地方政府面临的利益驱动因素看，其GDP增长的压力持续、稳定而有力，但其环境保护利益却是模糊、潜在和长期的。这就造成了在基层环保机构中，受地方行政机构左右、执法难的情形比比皆是，很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、企业排污监测等在履行过程中阻力重重。


　　组织结构复杂，横向协调无力。我国的环保行政体制结构具有复杂性。矩阵结构中的横向、纵向和地域分工表明了组织结构所需的宽度、高度和广度。就其横向结构看，环境行政管理职能的分工部门多达15个以上，全国环保部际联席会议的参加部门也多达25个；就其纵向结构看，组织的行政层级包括中央、省、市、区县共4级，在设置乡镇环保机构的地方，其行政层级达到5级；就其地域分工看，全国31个省级环保部门都是政府组成部门。组织的分工程度越高，组织越复杂。研究者指出，随着组织复杂性的增加，对分工部分的联系和协调机制的需要也相应增加。如果没有这些机制，部门或组织的不同部分就无法纵观全局，组织就有陷入混乱的危险。


　　我国环保行政体制结构中的横向协调主要依赖于全国环保部际联席会议与部门间的协作机制。首先，全国环保部际联席会议在组织结构中处于整个组织系统的高层领导地位，它要同时控制两条权力线，还要平衡协调多个职能部门的环境管理职能。但是全国环保部际联席会议的办事机构设在环保部门，其机构的地位与性质决定了其协调能力薄弱。其次，环保部门与各职能部门之间的关系根据法律规定是统一监管与分工协助的关系，主要采取联合发文、联合执法监察、成立高层次议事协调机构等方式实现。我国环境管理部门间协作的基本特点是，以科层组织形式对部门与地方政府施加压力进行协调。这些协调方式对于上级组织或领导高度依赖，在开展协作时需要上级组织推动，遇到冲突时需要领导机关协调裁决，其协调方式易于变动、缺乏规范，效果并不理想。各职能部门在部门协调中较多依赖于其部门本身的纵向结构履行其分工协作职责，较少依赖于横向的部门间协调进行分工协作。这就必然产生政出多门的环境管理难题，出现多头执法的现象。各部门各自为政，在很大程度上分散了环保统一监管的力度。