环境保护与监测技术中心

　据不完全统计，目前在我国已有约200个基层环保机构实行了垂直管理改革。改革的行政层级局限于市级以下环保部门，在区县一级环保部门设立市级环保部门的环保分局，其运行效果较为良好。改革后，市级环保部门掌管区县级环保部门的人员编制、财务经费管理权，以此增强区县级环保部门独立性，应对目前基层环境执法不力的困境。但是，改革中也出现了一些问题。垂直管理改革的主要措施是将人、财、物管理权从地方剥离。这些要素如何从地方剥离，剥离之后如何重新构建基层环保部门与地方政府之间的关系等问题，在改革实践中表现得较为随意，缺乏规范性。比如，环保干部双重管理的现行规定与垂直管理改革中干部管理权上收的关系应如何处理；在目前分级管理、分灶吃饭的财政体制下，中央与地方的环保行政管理的财权、环保专项资金的分配如何划分等。此外，地方政府环保工作积极性降低也是改革中较为突出的问题。


　　职能组织方式的横向优化面临瓶颈性障碍。环境管理职能组织方式的变革涉及复杂的部门利益调整，针对环境管理职能交叉重复、沟通协调难等问题进行的体制创新与探索，一般表现为大部门体制的创新。目前的地方大部门体制改革尚处于初步探索阶段，广东顺德、深圳、辽宁、重庆等地都进行了环保大部门体制改革探索。从改革路径看，地方环保大部门体制改革一般是增量改革，通过较为强大的行政力量进行干预，短时期内将原有的、职能相近的多个部门合并重构，整合成为一个新的更大的机构。改革所涉及的职能部门主要包括环保部门、建设部门、水利部门、交通部门、国土部门等。调查问卷显示，地方环保干部将生态建设与水资源管理列为大部门体制中应当与环保整合的优先领域。改革机构的性质表现多样，既有议事协调机构，也有决策机构、执行机构等。上述改革措施对于重大环境问题的统筹协调、一定区域流域范围内的环境污染防治等起到了一定的推动作用，但是改革效果并不显著，地方大部门体制改革目前还有待深入发展，面临瓶颈性障碍。同时，目前绝大多数的改革措施基本上没有涉及决策、执行与监督权力关系的构建，改革效果存在较大局限。如果不进行决策、执行权力关系的重构，环保大部门体制改革恐怕难有深入发展。



完善我国环保行政体制的建议



　　■阅读提示
　　“十二五”时期的环保行政管理需要更加强化基层环境监管，以体制结构的调整优化环境监管能力。应积极探索建立基层垂直管理、整体分级管理的纵向结构，探索建立环保体制综合改革试点。



　　“十二五”时期的环保行政管理需要更加强化基层环境监管，以体制结构的调整优化环境监管能力。一方面，提升基层环境执法独立性，剥除地方意志的干预，以应对地方经济发展带来的环境压力；另一方面，需要考虑现实国情，加强职能部门之间的整合与优化，实现公共利益最大化的社会管理，建立责任明确、组织结构优化的环保行政体制。


　　调整体制结构是推进环保行政体制改革的现实着力点。环保部门的编制改革面临总额控制瓶颈，尚未列入行政编制专项管理。环保部门增加编制，需要通过削减其他部门的编制来实现，这存在较大难度。在编制增加存在较大难度的现实条件下，对环保行政体制结构进行改革和创新就具有了更为重要的意义。通过对体制纵向结构的调整，可以有效增加基层环保机构的执法独立性，破除地方干预，加强环境执法的权威性，加大环保统一监管力度；可以更为有效地落实中央下达的体现宏观调控的环境法规政令，保障统筹协调、宏观调控手段的有效落实。


　　探索建立基层垂直管理、整体分级管理的纵向结构


　　基层环保部门在有限范围内实行垂直管理体制。在明确划分中央与地方环保事权、基层环保部门主要行使环保职能执行权的基础上，通过对人事管理、财政经费、业务监督指导等体制要素的重新配置，将人员编制、干部管理、财物经费归于上级环保部门管理，环境执法监管的权威在基层单独归于市级环保部门。环境管理是综合管理事务，地方环保部门只有与其他政府部门形成合力，才能有效管理环境问题。从实践看，将垂直管理改革的行政层级局限在区县级环保部门，既可以有效提升基层环境执法独立性，也可以将改革带来的不利因素控制在最小范围内。


　　研究制定中央与地方环保事权划分框架。开展市级以下环保机构垂直管理改革，旨在改善矩阵结构中的“双权威系统”，遏制地方政府对环境执法监督的干预。地方干预主要体现在哪些行政职能中，这些受干预的行政职能主要集中在哪个行政层级，如何确定垂直管理改革的行政层级与人、财、物管理权的重新分配等，这些都取决于中央与地方环保事权的明确划分，它是决定垂直管理改革的行政层级，以及决定与其环保事权相对应的人事、财务管理权划分的基本前提。目前我国对省以下各级政府的环保事权划分尚未有明确界定。在基层环保部门实行垂直管理改革，需要制定较为详细的中央与地方的环保事权划分框架，特别是要明确省以下各级环保机构的事权划分，市级以下环保部门主要行使执行权，确保环境执法效率；市级以上环保部门主要行使决策权、监督权，以及重大事项的执行权，确保地方环保行政管理事务在决策、监督与重大事项的执行上仍然与地方各级政府密切相关。


　　完善政绩考核体系，破解政策执行阻滞机制。在基层垂直、整体分级的体制结构下，基层地方政府与环保部门相对独立，二者之间的关系从以前主要依托于人、财、物控制的关系转变为主要依托于环保法规定的地方政府对地方环境质量负责的环保目标责任制关系。为避免改革后地方政府环保工作的积极性降低，应当通过机制体制创新进一步强化环保目标责任制关系，以约束地方政府的环境责任。进行垂直管理改革后，应进一步完善环保目标责任制，并着重突出环保考核对于地方政府行为的引导功能，削弱地方经济发展压力对实现环境保护目标的干扰。