治理新政中的制度创新路径

  湘江治理新政的制度创新包括:完善流域治理中的市场机制和多元化的服务供给主体,加强流域内政府间的协商合作,建立流域内政府与企业的合作伙伴关系,创新流域管理的公众参与机制等。



  当前我国流域治理以科层治理机制为主,并存在行政分割、部门间协同度低、公众参与水平低下等诸多缺点,必须推进流域治理机制由政府单边的科层治理机制向多元参与的多中心合作治理机制转变。因此,从科层机制走向流域多中心合作治理机制将是长株潭城市群“两型”社会建设中湘江治理新政中的制度创新路径。


  1.完善流域治理中的市场机制和多元化的服务供给主体。未来湘江治理新政中除了进一步完善上述市场型环境政策工具的改革外,还应逐步完善自然资源价格的形成机制。通过对资源价格的正确定价,引导社会资金进入与“两型”社会建设密切相关的循环经济和低碳经济产业,逐步形成绿色消费的大环境。同时应建立以水权、林权为重点的多元化资源产权交易市场,促进资源所有权和经营权的市场化。除此之外,未来湘江治理,在积极利用传统融资方式的基础上,应该进一步完善“以电养水”制度、水价形成机制、“用水者付费和污染者付费”制度,创新金融支持政策,高度重视和充分发挥、利用资本市场的融资功能,通过股票、债券、信托、基金等产品加大直接融资力度。

  未来湘江治理,政府环境公共服务供给中应借鉴发达国家公共服务提供的多种组织形式,建立主体多元化的环境公共服务供给的有效方式。在市场机制和多元主体模式中,应该探讨哪些环保服务由政府直接提供或政府自己去做更有效,哪些环保服务政府采用社会化的方式更有效(如生活垃圾、固体废弃物处理等),哪些服务政府付费购买更能保证质量(如污水处理技术、生态能源技术),哪些服务交由市场、政府只负责监管更有效率(如生态农业技术推广等)。


  2.加强流域内政府间的协商合作。湘江流域污染治理在中央支持下,应该强调省协调、市为主,通过建立健全8市政府间合作的机制体制、组织框架,突出和加强市级政府间或与其他组织间的协调与合作。湘江流域政府间协商合作机制的建设已做出了一些制度安排,明确了相应的合作方式。但现有的合作形式主要是会议制度或单项合作机制,存在可持续性不足的问题。


  国际经验表明,区域一体化进程中区域合作的情况与是否有完善的法律制度保障是直接相关的。湘江流域政府间协商合作机制是基于长期合作与信任而形成的“社会资本”,在不确定性因素以及机会主义倾向等的作用下,往往非常脆弱。如果没有强有力的制度约束机制,合作治理将难以成功。因此,加快立法创制,建立科学规范的制度约束机制,是关系湘江流域污染治理成败与否的关键。因此,湖南省应充分借鉴世界各国经验,尽快以法律法规形式进一步明确湘江流域管理委员会的水行政管理权限和执法地位,加强湘江流域治理的组织机构建设。同时流域内政府间应在环保联动机制、产业合作机制、生态补偿机制、基础设施共建共享等机制方面进行创新探索。


  3.建立流域内政府与企业的合作伙伴关系。企业是环境污染的主要来源,也是环境治理的基本单位。美国从20世纪90年代,开始推行一系列的自愿性伙伴合作计划,环境管理模式也从强制性转变为鼓励性模式,鼓励企业超越现行的环境规定和标准,取得更佳的环境表现。日本环境制度与政策的衔接是通过企业与地方团体签定公害防治协定把国家强制执行的法令转变为企业的自主行为。同时在环境管理方面落实国际环境标准,实施环境会计制度和环境标准化管理,将环境成本内部化,形成环境治理的长效机制。


  我国目前还存在一些漠视环境利益、任意排放污染物和掠夺性开发资源的现象,其中大多数都是由企业造成的。中国很多企业的社会责任意识还不够强,他们往往认为环保工作主要是政府的事情,企业的环保工作尚未上升到环境行为的高度,环境国际标准的认证、环境会计制度的建立以及环境报告书的发布等都还处在起步或初期阶段,有待进一步建立和完善。因此,首先,政府在完善排污收费等强制性治理手段的基础上,应当通过制定更高的环境质量标准等激励性自我约束,引导企业实行污染控制。其次,运用循环经济理念,构建生态工业园和生态农业示范区,推进清洁生产和循环经济。第三,服务外包与公私伙伴治理。在流域生态公益林、城市污水、垃圾处理等领域引入市场机制,通过服务外包,运用市场手段解决生态服务的有效供给。第四,完善企业环境信息公开制度,加强企业环境责任建设,使其树立正确的生态价值观导向,增强企业环境责任意识。


  4.创新流域管理的公众参与机制。流域治理牵扯诸多领域,规范而有效的公众参与机制将使流域治理更易被群众接受,通过实现一种既自上而下,又自下而上的管理模式易于对破坏环境的各种行为起到监督作用。创新湘江流域公共治理模式应鼓励公民积极参与区域公共事务的治理。

  《湘江流域重金属污染治理实施方案》规划项目927个,总投资595亿元。湘江治理新政大投入、大建设,既带来了巨大的发展机遇,又可能为极少数人提供更大的公权寻租机会。为了不重蹈覆辙,未来湘江治理新政中应加强社会公众和公共权力组织对《方案》规划项目和资金运行的民主监督。


  参考国际上成功的流域公众参与机制的做法,实行流域水污染防治联席会议制是创新公众参与的一种可行选择。联席会议的职能是为制定流域水污染防治规划提供咨询性意见、讨论解决流域水污染防治的重大工程和投资问题、监督相关防治规划的落实情况以及协调水污染纠纷。联席会议成员除各县市政府官员和环保局官员外,还应包括一定人数的公众代表。公众代表通过自荐和选举的方式自各地各行业产生,负责转达公众集体意愿、参与公众环保教育工作,协调公众意愿与政府行动。同时,联席会议制度还可邀请投资者或投资者集团、各类水理事会、行业协会等作为非政府组织参与,在决策的讨论过程中充分发表意见,使决策具有广泛的透明度和可操作性。如法国的“三三制”和“水议会”。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。因此,未来的湘江流域管理委员会应由现在的科层管理机构逐步建设成流域利益相关者合作共治的治理机构。