缺了制度,技术何处用武?

农业生态系统是包含了自然、经济、社会的复合生态系统。笔者认为,理想的农业生态系统应是集生产粮食、保护生态、传承文化和保障可持续发展于一体的多功能载体。


    近年来,我国生态农业发展取得了较好的成绩,但有关促进生态农业发展的法律制度尚不够健全。目前,我国生态农业法律制度存在的主要缺陷表现在以下几个方面:


    一是立法理念偏差。我国现行有关生态农业的法律法规,在立法理念上大多将促进经济发展放到第一位,没有严格遵循生态农业的本质要求和发展规律,把生态优先放在首位并贯穿于制度建设的始终。


    二是基本法缺失。我国至今没有一部专门保障生态农业发展的综合性法律,在国家层面上尚未形成系统、全面的促进生态农业发展的法律制度框架体系。有关生态农业的法律制度主要散见于《农业法》、《土地管理法》、《环境保护法》等法律法规中,内容分散,缺乏系统性。在地方层面上,一些省市虽然制定了有关农业生态环境保护的法规,但并不是专门针对促进生态农业发展的立法,难以有效促进生态农业发展。此外,不少现行的有关生态农业发展的法律规范的效力不高,作用发挥受限,效果不佳。


    三是配套法律不健全。我国现有生态农业发展的相关配套法律制度体系不健全,内容不完善、不科学、不合理,有的相互冲突,缺乏协调性;有的原则滞后,缺乏操作性和实效性,与生态农业发展的要求和趋势很不适应。同时,有关规范生态农业产业化服务体系的法律法规缺乏,致使一些农业经济组织在生产中经常出现纠纷,运作也不尽规范,组织内成员的正当利益难以保障,对生态农业服务体系建设的支持不足,缺乏相应的产业政策和技术政策。另外,生态农业标准和标识、生态农业环境监测等制度尚未建立或不健全,导致农民在具体操作中缺乏标准依据,农产品质量的提升难以得到有效保证。


    笔者认为,发展生态农业,制度建设重于技术设计。只有有了完善、科学、合理的法律制度,生态农业的可持续发展才有基本保障。



    首先,需要构建我国发展生态农业的法律体系。一个完善的生态农业法律体系应包括生态农业基本法、相关配套单行法以及发展生态农业的地方性法规。在这一法律体系中,各类规范在表现形式上,既可是法律法规,也可是规章制度、指导文件、标准、机制和规划;在手段上,应是法律控制、经济激励,以及信息公开等手段的有机结合。健全促进生态农业发展的法律体系,当务之急是要根据经济社会发展的现状和趋势,以及我国生态农业的发展需要,尽快制定一部综合性的专门促进生态农业发展的基本法律,对我国发展生态农业的指导思想、总体目标、农业生态环境保护和生态农业建设规划、农业生产主体以及政府与社会在生态农业发展中的权利和义务等重大问题、社会关系进行明确和规范,为实现我国农业可持续发展提供有效的制度支持。


    其次,完善发展生态农业的相关配套法律法规。要坚持用好现有制度和补充缺位制度相结合的原则,尽快梳理整合现行法律法规,制定其他相应的单行法。对在实践中行之有效的制度要继续坚持,对有缺漏、不协调的加紧修改完善,重点对《农业法》、《清洁生产促进法》等法律进行重新修订,使其尽可能地适应生态农业发展的需要。对需要制定新法的领域加快立法进程,填补立法空白。当务之急需要加快制定土壤污染防治法律制度、农用植物遗传资源保护法律制度、农村环境保护法律制度、农村生态环境综合治理定量考核制度等,形成促进生态农业发展的良好法律机制。尽快修改完善生态农业技术规范和农产品认证制度,重新制定生态农业发展的技术和认证标准,以及食品安全检测和市场准入标准等,建立和完善促进生态农业发展的生产资料、生产基地、生产技术和产品标准体系,为生态农业建设和科学管理提供全方位的技术规范支撑。如在生态农产品认证方面,我国目前实行的“无公害农产品、绿色食品和有机食品”三位一体的认证体系,其认证标准界限不清,不利于生产者和消费者认知与区分,需要尽快修改。同时,要加快建立完善生态农业产业化服务法律制度,形成一个完整的保护农业、支持生态农业发展的产业化服务法律体系。


    另外,要加强促进生态农业发展的地方立法,使制度更加切合各地生态农业发展的实际,增强制度的可操作性、针对性和实效性。