控制污染场地再开发的环境风险

  随着产业结构调整和环境保护工作力度不断加大,大量重污染工业企业特别是位于城区及其周边的工业企业被关停或搬迁。各地区为缓解城镇化进程中建设用地日趋紧张的矛盾,大力促进关停、搬迁企业腾出工业企业场地再开发,特别是作为商业、住宅用地的再开发利用。此外,由于粗放型经济模式下工业生产中出现“跑、冒、滴、漏”现象和“三废”排放等原因,不少工业企业场地被污染,有的甚至非常严重。对于这些场地,如果不经过环境风险评估和治理修复就直接开发利用,将对人体健康带来长期危害。


  在《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(以下简称《意见》)中,明确提出“被污染场地再次进行开发利用的,应进行环境评估和无害化治理。”《意见》首次以国务院文件的方式,将污染场地再开发利用前进行环境评估和无害化治理这一要求提出,在全国范围内具有约束力,确立了工业原址场地再利用环保优先的地位,为污染场地的环境管理工作指明了方向。


  事实上,一些地区几年前就开始了这样的探索与尝试。如早在2007年沈阳市发布了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行)》,第十条规定“企业事业等单位在变更用地使用权、改变土地使用用途、破产、倒闭、搬迁或者进行开发建设前,必须进行土壤环境评估”;第十一条规定:“企业事业等单位用地在经过土壤环境评估后,被认定为污染场地的,其土地使用权所有人必须对土壤环境进行治理和修复,治理及修复的结果必须经过市环境保护行政主管部门验收”。2008年6月,重庆市政府更是明确提出,土地招拍挂前、划拨前需向国土部门、规划部门提供环保部门的书面意见,治理修复未通过环保验收的暂停受理审批原址新建项目的环境影响评价。

  那么,各地怎么才能落实《意见》要求,有效防范污染场地再开发利用中的环境风险?

  一是被污染场地再次进行开发利用前应进行环境评估和无害化治理。在《意见》中,已经确立了工业原址场地再利用环保优先的地位,落实的关键点在于环保部门在哪里管、怎么管?笔者认为,重庆和北京先行先试的经验已经为国家层面提供了管理点及方式:土地划拨或招拍挂前,规划、国土部门须参考环保部门的书面意见。场地治理修复未通过环保验收的不受理环评审批;已经报建的项目完成场地修复方能动工;在建项目的污染场地治理修复验收纳入建设项目环保竣工验收。

  二是被污染场地再次进行开发利用要确保进行无害化治理。要实现无害化治理必须解决以下问题:责任主体是谁?治理修复资金谁出?治理修复过程谁监管?用什么方式、手段监管?也就是说,随后的污染场地环境管理工作应围绕污染场地责任主体判定原则、资金筹集机制、监管机制、监管手段开展工作。


  目前,针对责任主体,地方在探索实践中已经形成4个明显的层次:谁污染谁负责;谁拥有,谁负责;谁治理,谁受益;政府支付。以上层次基本上确定了场地修复责任方及付费方。在我国,土地属国家所有、由政府管理,大多数城区污染场地原属国有企业,并且大多数国有企业经历了所有制重组,已经很难确定责任人。随着房地产市场的降温,污染场地治理最后变为政府支付的情况可能会增多。针对巨大的场地修复资金投入,能否形成可持续的资金筹措和投入机制将成为实现污染场地无害化治理的最大制约。


  毋庸置疑,各级环保部门是污染场地无害化治理的监管主体,但在污染场地再开发的不同阶段,环保部门内充当监管主体的业务部门不同。为实现污染场地再开发前的无害化治理要求,需在环保部门内部环评、污控、生态、监察、科技等之间形成良好、高效的污染场地管理内部协调机制。


  污染场地管理法律法规是污染场地环境管理的根本。基于我国污染场地的管理现状,首先应加快土壤污染防治专项法规和有导向性的国家层面政策的出台,同时尽快建立技术支撑体系,加快对处理污染土壤的国家标准和技术指南的批准、发布和执行速度。此外,要有有效的监管手段,确保工作按法规、制度要求实施。


  污染场地治理修复过程漫长,我国应借鉴发达国家和地区的监管经验和监管手段,在污染场地环境管理中开展第三方监管、市场准入管理,实施从业机构及从业者的资质管理、污染土壤转移联单制度等多种监管手段的尝试和探索,以降低环境风险,保障人体健康。