食品分析者

郑风田 中国人民大学
新华网２月２８日公布了刚刚由十一届全国人大常委会第七次会议表决通过的《中华人民共和国食品安全法》。这是一部在重大食品安全事件屡现背景下修订的一个重典，立法的意图是通过“重典”来治“乱相”。细细研读新公布的食品安全法律条文，加上博主是一位有15年研究食品安全经验的老江湖。对这部法律细经地研读几遍，各种隐忧浮上心头。出台这么强劲的法律，可能很解国人之恨，也可能换来暂时的平安，但长远看国人付出的成本可能很高很大。例如，此次对食品企业要求很高，为了满足这些高昂的达标成本，会逼使许多中小企业转向地下寻找生存之路，形成灰色经济，游离于监管之外，带来的风险更大。过分严格的管制，不但会对食品产业的成长起很大的抑制作用，而且还会形成过度管制，滋生出昂贵的寻租成本。过多过细的规定与要求，为执法部门的各种乱收费与乱罚款留下太多的操作空间。如果不在细则中进行更明确的规定，大面积的企业死是注定的。未来以此法换来的高昂的食物价格消费者又能否承受得起？尤其是那些低收入者？
现行法律体系强调以制裁为特征的强法。忽视以强强调纲领政策和原则为特征的“软法”。强法：具有事后性、部门惩治性特点。而软法：以“纲领方针政策”为主要特征而不直接体现罚则，具有事先性、综合预防性。２００２欧盟《欧洲食品安全法》，２００３年日本《食品安全基本法》都突破了以制裁为保证手段的法律特征，转变为原则、方针、研究、规划、预测和紧急情况处理为主要管理手段。很遗憾的是，目前这部法律软的部分有，但真不多。这说明政府食品安全管理职能尚未法制化。
长期以来，我国食品安全法律法规是以实现部门管理目标为目的，以部门管理存在问题为规范对象，以惩治违法行为为立法内容。食品安全没有被明确定为整体性目标。结果，现行食品安全法律体系涵盖的法律法规并没有以食品安全为目的进行构建和筹划。例如整体性原则、科学性原则、预防性原则、风险性原则、可追溯性原则等并没有被贯穿到现有的食品安全法律体系中去，等等。以下按此部法律规定顺序进行剖析：

食品安全监管分工部分：

隐忧之一：卫生部门食品安全专业人力令人担忧。
国务院这次给卫生部这么大的责任，卫生部能否有能力承担此任？其他各部委还有没有积极性？
卫生部门牵头食品安全监管我有巨大的担忧。这与过去数年我在研究食品安全问题时，多次跟卫生部门相关人员打过不少交道，形成恶劣的印象有很大关系。我的多次经验告诉我这个部门太缺乏专业性的食品安全人才了，而这项工作又需要极专业的人才。卫生部门是医生的天下，让医生背景的人来监管食品，也太让卫生部为难了。能否在短期内不拘一格吸收国内外专业人员是未来卫生部能否顺利完成此项任务的关键。如果只从本系统出发，让太多医学背景的人力来管理食品安全，真是不敢想象。卫生部门的计划色彩成份一直很重，目前大家对“看病难”“看病贵”还在怨声载道，民生问题卫生部门一直没有拿出一个让群众都满意的方案。这次又承担了这么一个老大难问题，也真难为了他们。卫生部要想真正地做好食品这个工作，需要各方面背景的人才。过去卫生部门只管餐饮卫生，人力很单一，虽然食药局也划归卫生部来管，但这个局名字上叫食药局，实际上工作的重心只在药，食品安全方面的人力也很缺乏。
再者原来承担食品安全重任的质检部门还有没有积极性？这个部门的检疫检测力量还是令人深刻的，过去多年打交道的经验我感觉在食品安全专业能力方面，质检部门在所有部委中应该是最强的。只不过上次奶粉事件与美国宠物食品事件中反应太迟顿。还有工商部门过去也是有些地方热心，有些地方觉得与已无关，认为食品安全流通是商务部的事。这次被赋予这么大的重任，不知工商部门有没有人力来做好方面的工作。

隐忧之二：缝隙问题还是没出提出具体的解决办法。
目前的法律规定，按食物链来分工监管，还会出现大量的环节空隙，而一般的安全事故往往都会在这个环节上出事。目前如何把衔接变成无隙对接是一大难题。比如上次毒奶粉事件，就是奶源站出事，这个站农业部门认为该质检管，质检部门认为是农业部门的事，结果就成了都不管地带。所以这次我对此次修改食品法最关注的地方。目前来看还没有切实的办法，虽然成了的食品安全委员会，但那是更高层面的工作。而缝隙是很微观的事。不知道在以后的具体条例中有没有这方面的规定。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我们食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们大太多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。

食品安全风险监测和评估方面：
试图通过食品安全风险监测和评估解决“马后炮”问题，但会遇到难以想象的困难。

隐忧之三：我国的食品安全事故属作假成份居多，该规定要进行随机抽样事先发现如同大海捞针。
风险评估难以改变目前的“监管部门总是慢一拍”的问题。试图模仿国外发达国家做法，建立食品安全风险监测与评估制度。实际上我国太复杂了，作假的问题一直是一个大问题。而国外发达国家这个问题很多，而技术性的失误多一些。所以可以通过风险评估来解决事先监管。另外我国的食品生产企业与小农户规模太小，想进行这些风险评估，也可谓是难上加难。
从这方面讲，这个规定也许到了以后若干年，从事食品生产的企业数量大大地减少了，这个规定就真正地起作用了。目前想改变事后变事前，单有这么一个制度，也难。第四章 “食品生产经营”，这方面的规定的最严厉，也是我隐忧最多的地方。

隐忧之四：严格标准产生的地下经济该如何监管？
严格标准当然很好，保存记录更好。但对不少的中小企业而言，这些东西过去都没有。如果严格按此执行，不知道将会有多少中小企业倒闭，或者又会产生达不到标的将转入地下生产，产生监管盲区，实际结果下来可能更可怕。许多监管部门也为了推脱责任，说这些无照经营者不归我管。实际上这些地下经营的盛行与过高的安全标准有很大的关系。你制定一些很高的标准，一大批的企业达不到这个标准，但他也要生存，于是就转入地下继续生存。卫生部门如何监管这一部分的企业估计未来是一个不小的问题。

隐忧之五：谁来承担飙升的食品安全成本？
还有一个问题是企业为了达到这些标准，生产成本肯定大大增加，谁来承担这个增加的成本？让企业自己承担？这会让许多拖跨或者逼它作假。食品安全水平的提升是关系到国民建设问题，与卫生健康一样。卫生健康新的医改条件一出，国家要承担一部分责任。我认为食品安全的成本也不能让食品企业独自己承担。最少国家与地方政府应该拿出一部分补助来帮助企业完善各种严格的要求，达到很高的标准。不能让企业独处承担这个太高昂的成本。
食品安全成本的分摊问题。食品安全风险程度的降低与安全成本的提高是成反比例的。食品安全质量的改进也与高投入有很大的关系。现在这个成本如果让生产的企业承担，在目前的打假还难以有效的情况下，会出现劣币驱逐良币现象。所以能否象解决粮食安全一样，把企业增加的安全成本责任也能够给予一定的补贴十分重要。比如目前食品安全的各种检测费用，各种可追溯系统的成本，各种认证的监管费用等等，使食品企业承担者的费用上幅度上升。如果解决一这部分的成本分摊问题也一直没有明确。

[ 本帖最后由 blue-candy 于 2009-3-16 10:36 编辑 ]

隐忧之六：目前的添加剂是该管不管了，但最怕的是又严过了头。
添加剂是该好好地管一管了，但我又担忧一管就死的局面出现。许多政府都是一刀切，规定这也不能动，那也不能动，这一管就把企业和整个产业给管死了。这些年我国的食品加工业发展很快，企业有很多创新的技术来制造食品，成为全球发展最快的产业之一。比如美国的食品产业一直是很最大的产业，利润比IT产业还要丰厚，跟这个产业通过大量的生物技术创新有新大的关系。现在突破什么添加剂都要经过层层审批或者不批，那我国近年来刚刚兴趣的食品加工业都要被管死了。所以我最大的担心，在奶粉事件下制定出来的政策一般都是重典。这样的重典一管就死又不是没有先例，而是太多了。在具体的条件里能够有一些弹性或者更具体的说明会更好？。

隐忧之七：卫生部门的专家该破一破“欧美标准”的神话了。
另外一个隐忧是卫生部应该换一换专家库了，有一批专家，包括吓人头街的院士，动辄以欧美为标准，认为这个东西欧美就这样规定的，就安全了，盲目迷信欧美标准是错误的。前一阵子做太湖污染课题就发现一个很悲哀的现象，太湖之所以污染严重，原来都是按美国的标准惹的祸，太湖周边企业的污染排放标准都是按美国人的标准规定的，也都达了标，为什么还产生这么严重的问题？最后一分析才明白。美国湖区的人口密切很低，按它的这个排放标准是没问题的。但我国太湖的人口密度与企业密度比美国高数倍，如果用这个标准，一合成就挺可怕的。我国必要根据中国的实际情况制定出符合我国实际情况的标准。有些标准可能比国际上还要高。因为我国的人口数量与密度都是欧美发达国家所无法相比的。
前一阵子国内争议很大的面粉增白剂就有卫生部疾控中心的一位院士口口声声讲欧美这样做，所以我们也该这样做的神化标准。实际上国人都看出来了，欧美有多少人吃馒头？人家吃面包，极少吃馒头，而中国又有多少人吃馒头？特别是北方人？所以很恐怖地乱拿欧美标准说事。我想卫生部这样思维的专家还真不少。如果卫生部以后的标准筛选都以这些专家为主，那我们的消费者可要倒大楣了。所以如何监督卫生部以后也是食品安全的一个重要任务。
另外添加剂审批的专家要避免利害关系。要查一查评审省专家与添加剂厂家的利害关系。让那些拿着咨询费的专家还是少别参与添加剂标准的制定吧。他拿了费用，消费者拿出的可是健康。

隐忧之八：不能把保健品行业给管死了。
虽然我从来不吃保健品，但还是有人吃也有人信，因为这个产业是很庞大的。截至２００７年底，我国已审批保健食品８９００多种，年产值达１０００多亿元。我见过不少卫生部门的人，不少人这个保健品恨之入骨。所以现在保健品被卫生管门接过来管了，保健品产业的末日也就来临了，但不能一棍子都给打死了。。但有一点需要特别强调的是，不能把这个产业给管死了。

隐忧之九：为省钱不检了怎么办？
该法律规定抽检不收费了，但又会产生另外一些隐忧，那就是由于不让抽检收费了，那些靠抽检收费活的检测机构如何生存？或者是谁为支付这个检测费用？如果由政府来抽检付费，会不会出现政府部门为了省钱少检或者不检的形为？如何监督监管者？等等都是应该思考的问题。

隐忧十：食品安全仅靠政府是不够的，如何通过更全面的计划，诸如食品安全知识的教育、推广、培训等公益性没有说明。
食品安全的监控涉及到从田头到餐桌的全过程，包括生产、加工、储存和分销等中间环节，食品安全的有效保障也需要食品产业链各方，如政府、农户、涉农类食品加工企业，消费者、中介组织与相关科研机构等进行有效的配合与协调，才能保障我国整体的食品安全。由于涉及到众多机构与环节，如何让这些食品安全的利益攸关者（Stakeholder）行动起来，积极参与，并在此基础上建立一种合作的平台是未来我国食品安全政策的重点。只有食品安全产业链各方目标明确、协同努力、紧密合作，才能准确及时地应对挑战，从而确保人力、物力与财力得到最佳的利用，在整体上提升我国食品的安全水平。
比如，企业：最主要的是企业的认识不到位，特别是一些小企业为了降低成本不择手段。
 消费者：现阶段在认识上也有问题，他们对于什么是有毒食品，什么是有污染的食品,在意识上并没有清楚的定义，大多数消费者还倾向于便宜食品，这就导致企业不得不降低成本，采取劣质原料甚至掺假。
 一些媒体对食品领域的非理性监督也不利于整个食品业的良性发展。
消费者教育也应该包括进去。实际上作假者之所以存在，跟我们的食品安全教育一直跟不上也有很大的关系。只有通过扎扎实实的教育，让消费者知道如何判别优劣产品，才能让那些真正从事安全生产的企业产品有市场，有激励。目前我国的这一部分几乎是空白。大家都盲目跟风，今天听说这个危险了，什么都不敢吃了。各种信息的发布渠道也很混乱。这些都凸显我国的食品安全相关教育极度的缺乏。
公益性的宣传。公益性的广告宣传能够使消费者了解不少食品安全相关信息。目前这方面也十分薄弱。以后应该加强这方面的工作。多进行一些大批量的公益性的宣传与推介。让老百姓不再从各种食品安全事件中增加对食品安全的恐慌，而是给他们以科学的知识。这点显得极度重要。
上述问题在此法律中好象有意无意地忽视了，实际中欧美的法律中特别强调这一点。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”
让我们希望这部法律能把老百姓的食袋子管好，但又不能给管死了。

（作者郑风田为中国人民大学教授，经济学博士）