日本大气污染控制的法律路径

最近爆发的中国多个城市持续空气严重污染事件,使中国的空气污染治理成为全球关注的焦点。纵观世界各国的空气污染治理历史,空气污染问题也曾是发达国家经济发展的衍生品。本版特组织系列报道,介绍他国的空气污染依法治理之路

二战后日本专注发展经济,忽视环境保护,环境污染极其严重,曾被称为“公害先进国家”。伴随高速的经济增长,不断恶化的环境使日本民众深受其害。如今,日本的环境保护,不仅具有完备的立法,还有民众的积极参与以及司法系统的强力支持

曲阳

地方立法先于国家立法

日本的环境保护有一个特点,是自下而上推行的。遭受污染侵害的当地居民直接向当地政府提出保护环境的要求,督促行政部门采取措施改善环境污染状况。这样,迫于当地民众及舆论的压力,地方政府率先制定地方性法规,应对环境污染问题。在大气污染防治方面,亦不例外,也是地方立法先于国家立法出台。在空气污染严重的城市及工业地带的地方政府,着手制定“排烟防止条例”等地方性法规,独自应对本地区的大气污染问题。这些地方性法规确立了排放申报制、许可制以及排放标准等制度。这些法律制度后来成为日本大气污染控制国家立法的基本内容。

不断补充修订大气污染立法

二战后,日本颁布全国性的大气污染控制立法是1962年制定的《煤烟排放规制法》,这部法律吸收了地方政府基于排放标准实施的控制大气污染的管理手段。但由于该法律的立法目的规定大气污染的控制要与经济发展相协调,导致其实施受到极大影响。比如,为了减缓对经济的抑制作用,该法律采取“指定地域制度”,使得大气污染控制措施只能限于特定地区实施。1968年该部法律被废止,制定的《大气污染防治法》取而代之。

《大气污染防治法》之后经过多次修改,形成了现如今日本控制大气污染的基本法律框架(主要针对工厂等固定污染源)。修订后的法律,删除了“与经济相协调”的条款,废除了“指定地域”,明确了固定源与移动源的大气污染物质,允许地方政府制定比国家严厉的标准,确定总量控制制度,规定无过失损害赔偿责任等。其中,为了强化污染控制措施,规定了严厉的“直罚制度”；只要违反废烟排放标准就直接适用罚则,这大大提高了法律实施的实效性。

机动车尾气排放控制专项立法

而针对日益严重的移动污染源问题,日本于1992年制定了《关于机动车排放氮氧化物的特定地域总量削减等特别措置法》,这是为了控制机动车尾气排放而制定的专项法律。由于机动车尾气排放除了产生损害人体健康的氮氧化物之外,还有危害性极大的悬浮颗粒物。因此,在尼奇以及名古屋南部的大气污染诉讼中,地方法院都裁决认定悬浮颗粒物是导致污染发病的原因物质。这样,2001年追加颗粒状物质为法律的控制物质,制定了新的《关于机动车排放氮氧化物以及颗粒物质的特定地域总量削减等特别措置法》。

至此,在《大气污染防治法》的基础上,针对大城市交通流量不断增加而出现的机动车尾气污染问题,出台了专项立法。该部法律把空气污染严重的一些大城市划定为特定的控制地区,严格控制机动车的氮氧化物及颗粒物质的排放。其控制区域包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县(一都三县),大阪府、兵库县以及名古屋市及周边地区。在这些划定的控制地区,针对一些大型车辆以及柴油乘用车实施特别的排放标准,只有符合氮氧化物及颗粒物质排放标准的车辆,才允许进行车检登记上路行驶。

大气污染诉讼与判决

日本民众抵制环境污染的市民运动,在上世纪60年代后半期及70年代初期席卷全国,促使日本政府不得不重视环境污染问题,制定及修订了一系列的污染控制立法。同时,大量的污染受害者积极主张权利提出环境污染诉讼,也给政府及污染企业造成不小的压力,迫使政府与企业认真对待污染治理问题。在大气污染诉讼中,最有影响的是东京大气污染诉讼。从1996年提起诉讼至2007年达成和解协议,历经11个年头。受害者以政府及七大汽车厂家等为被告提起损害赔偿诉讼,并要求立即停止排放汽车废气。最终迫使被告出资设立大气污染患者医疗费资助制度、政府出台抑制汽车尾气排放对策以及汽车厂家拿出12亿日元和解金等。

在这一系列污染案件的审理与判决中,法院通过判例,确立了许多重要的法律原则,比如无过失责任原则、共同侵权规则等。依据这些法律原则,大气污染控制立法得到修订和补充。司法判决使原告纷纷获得胜诉,受害者获得救济,污染者被追究责任。司法机构在大气污染控制法律实施过程中发挥了重要作用。

大气污染受害者救济制度

在上述大气污染诉讼审理过程中,还催生了具有日本特色的受害者救济制度。1969年颁布的《公害受害者救济特别措置法》,由政府出资与企业自愿捐助的方式,对大气污染受害患者支付一定的医疗补助费。1973年迫于大气污染判决的影响以及公众要求污染损害赔偿的压力,政府制定了《公害健康损害补偿法》,企业为了避免今后面临的环境诉讼被迫接受。该法通过向污染企业强制征收污染费,向污染受害患者提供损害补偿费用。这是通过行政补偿手段实现了污染者负担原则。

另外,在前述的东京大气污染诉讼和解协议中,除了设立大气污染患者医疗费资助制度外,还设置了由原告与东京地方政府组成的联络会议,这是一个面向未来的协议机构,受害者将与政府就抑制机动车尾气排放问题进行持续性的协商。

日本环境会议也应受害者的要求成立一个“大气污染受害者救济制度研讨会”,其宗旨是促进大气污染控制政策的不断提高,为此将定期举办研讨会讨论相关问题。从上述内容可知,大气污染受害者救济制度并非单纯对受害者进行补偿的制度安排,还是受害者参与政府政策制定的协商机制。

总之,日本从“污染先进国家”转变为如今的环境保护楷模,不仅具有完备的立法,还要有民众的积极参与以及司法系统的强力支持。